出資額1-1313
原始來源中國軟科學
原地名北京
原發行號為199912。
原頁碼為24 ~ 26
分類號F52
外貿經濟與國際貿易。
復制發行號200003
“三檢合壹”新體制與“三檢”統壹立法芻議
作者陳大文/熊
作者簡介陳大文，熊，江漢石油學院，湖北荊州，434102。
隨著“三檢”制度的建立，國家出入境檢驗檢疫部門成為主管出入境衛生檢疫、動植物檢疫和商品檢驗的行政執法機構。這種執法主體的統壹迫切要求加強立法工作，規範“三查”活動，保證主管部門依法行政。同時，“三檢合壹”體系的建立，也標誌著建立與社會主義市場經濟相適應、與國際慣例相壹致、充滿活力、科學高效的出入境檢驗檢疫體系邁出了實質性的可喜步伐。在研究“三檢合壹”深刻歷史淵源和重要現實意義的基礎上，著重指出我國現行“三檢”立法的缺陷和“三檢”統壹立法的可能性和必要性，主張制定《中華人民共和國出入境檢驗檢疫法》。
關鍵詞檢驗檢疫/立法/模式
上導軌軸承
根據國務院機構改革方案，原國家進出口商品檢驗局、原衛生部衛生檢疫局、原農業部動植物檢疫局聯合組建國家出入境檢驗檢疫局，由海關總署管理。這標誌著我國在建立符合社會主義市場經濟和國際慣例、充滿活力、科學高效的出入境檢驗檢疫新體制方面邁出了實質性的可喜步伐。但必須明確的是，不能把“三檢合壹”視為簡單的工作相加，而是要在改革中建立壹個高效、運轉協調、行為規範的檢驗檢疫行政執法管理體系。在建立這壹管理體系的過程中，我們需要加強理論研究。本文僅就三檢立法中的壹些問題進行探討，以期引起相關部門的重視。
首先，“三檢合壹”不僅有其深刻的歷史淵源，也有其非常重要的現實意義
回顧我國“三檢”的歷史沿革，可以看到進出口商品只由壹家機構檢驗檢疫的局面持續了35年。從65438年到0929年，舊中國政府設立商檢部門時，進出口商品的質量檢驗、衛生檢疫和動植物檢疫壹直由該部門承擔。當時的衛生檢疫部門只負責出入境人員的檢疫，動植物檢驗只是商檢部門的壹個業務處室。可見，在歷史上，商品檢驗、動植物檢驗和衛生檢驗是密不可分的，三檢合壹。1964動植物檢疫從商檢中分離出來，劃歸農業部管轄。後來根據國家調整進口食品衛生監督檢驗管理體制的要求，衛生檢驗部門從1990開始行使進口食品衛生監督檢驗權，劃歸衛生部管轄。這樣，自三檢分離以來，“三檢”導致的交叉重復檢查、交叉扯皮現象愈演愈烈。最終必然會對港口經營和進出口貿易產生過多的限制，大大削弱我國港口能力的發展，直接影響我國的投資環境和對外貿易的可持續發展，阻礙我國的“經貿大國”戰略，阻礙我國加入世貿組織的進程。為了完成經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的歷史任務，把“三檢合壹”作為改革衛生檢驗、動植物檢驗和商品檢驗管理體制的重中之重，無疑具有重要的現實意義。
壹是“三檢合壹”有利於消除多個口岸帶來的重復管理、重復檢驗檢疫、重復收費、通關效率低、企業負擔重等壹系列弊端。，使“壹次檢驗、壹次采樣、壹次檢驗檢疫、壹次衛生消毒處理、壹次收費、壹次發證放行”(即“六個壹”)的工作規則有了
二是“三檢合壹”更便於履行和實現國家的統壹意誌和主權，也便於國務院的統壹管理和地方政府的監督；“三檢合壹”可以將現有的中央與地方、部門之間的外部矛盾轉化為壹個單位內部不同分工的協調，從根源上減少或解決部門之間的利益沖突，有助於將幾個利益相關者變為壹個。
第三，“三檢合壹”有利於減輕財政負擔。以前“三檢”都是自成體系，每個系統都需要國家和地方投資建設。因此，無論是建立機構、配備人員，還是配備檢驗檢疫儀器設備，都存在“大而全”、“小而全”的重復建設問題。“三檢合壹”後，這種重復建設造成的人力、財力、物力的浪費就可以解決了。這樣更方便了與國際檢驗檢疫同行的技術交流活動，加快了國際先進管理經驗和檢測技術成果的引進和吸收，使其在短時間內快速提高競爭力成為可能。
可見，“三檢合壹”完全符合我國社會主義市場經濟發展的現代化要求和深化改革開放的精神，有利於優勢互補，提高效率，促進我國檢驗檢疫事業的健康發展。
二、現行的“三檢”立法不能適應新制度的要求，亟待完善。
我國現行規範出入境檢驗檢疫行政關系的法律，主要有1986頒布的《中華人民共和國國境衛生檢疫法》(以下簡稱《衛檢法》)、1965438+頒布的《中華人民共和國進出口商品檢驗法》(以下簡稱《商檢法》)。這些法律由衛生部、農業部、國家商檢局等部門從1986到1995起草，並由全國人大常委會通過。由於每部法律的政治、經濟背景不同，負責起草的部門也不同，其內部和外部的矛盾或不和諧是不可避免的，這使得它越來越不能適應新制度的要求:
壹是現行“三檢”立法與《中華人民共和國刑法》等相關法律存在諸多不壹致之處。“三檢”法頒布實施後，1997對刑法進行了大修改，“三檢”法關於刑事責任的規定與1979頒布的刑法規定相對應。商檢法第二十六條規定，玩忽職守構成犯罪的，比照刑法第181條對直接責任人員追究刑事責任，而現行刑法第三百九十七條規定的是玩忽職守罪。同樣，商檢法第27條規定的刑法第167條應改為刑法第280條。《動物檢驗法》、《衛生檢驗法》、《食品衛生法》中關於刑事責任的規定，與相應的刑法條文類似。法律條文之間對應關系的這種矛盾，也應該通過立法活動來解決。
二是現行“三檢”立法規定全國出入境檢驗檢疫職能由多個負責人行使，甚至壹件事由兩個部門辦理。根據《動物檢驗法》，出口貿易動物產品的檢疫由國務院指定的檢驗部門負責，進口貿易動物產品的檢疫由動物檢驗部門負責。《食品衛生法》規定，出口食品的檢驗監督由商檢部門負責，進口食品的檢驗監督由衛生防疫部門負責。這些規定既劃分了管理職能，又違反了管理法。
第三，現行的“三檢”立法也與相關國際慣例不符。根據國際慣例，進口國檢疫機關有權對出口國的產地、加工廠、進口生產加工廠、儲運部門進行審查登記，對合格者簽發許可證。但是，我國法律並沒有規定完善的檢疫許可制度。根據國際慣例，每個國家都有權根據本國情況立法，通過行政或技術措施對進口動植物或其產品實施強制檢疫。但《動物檢驗法》第三十條雖規定了申報，但缺乏操作規範，無法對入境旅客行李中的動物、植物及其產品進行全面檢疫，也無法對違反者追究法律責任。“疫區”、“非疫區”、“土壤”等概念在“三檢”法中沒有準確界定，按照國際慣例檢疫審批難以準確把握。
第四，現行“三檢”立法對行政復議程序的規定差異較大。商檢法規定，當事人不服商檢機構的處罰決定，提起行政訴訟的，必須遵循先復議後行政的原則，即先申請行政復議，只有不服復議決定的，才能向人民法院提起訴訟。《動物檢驗法》規定了復議選擇原則。當事人對動物檢驗機構的處罰決定不服的，可以申請行政復議或者直接向人民法院提起訴訟。《衛生監督法》沒有關於行政復議程序的規定。當事人對國境衛生檢疫機關的處罰不服的，可以向當地人民法院提起訴訟。商檢法和動物檢驗法對申請復議、作出復議決定和提起訴訟的期限的規定也很不壹致。這種法律規定不僅影響了法律的公正性，也使得執法部門在“三查”制度下難以操作。
總之，現行的“三檢”立法不僅相互矛盾，而且與刑法等相關法律和國際慣例不相適應，已不能適應“三檢合壹”新體制的要求，亟待完善。
三、“三檢合壹”制度，“三檢”統壹立法不僅是可能的，而且是必要的。
“三檢合壹”制度是根據國務院批準的《國家出入境檢驗檢疫局職能配置、內設機構和人員編制規定》(國辦發[1998]102號，以下簡稱《規定》)建立的。在“三檢合壹”體制下，國家出入境檢驗檢疫部門統壹行使出入境衛生檢驗、動物檢驗、商品檢驗職能，成為《衛生檢驗法》、《動物檢驗法》、《商品檢驗法》(以下簡稱“三檢”法)的統壹執法主體。執法主體的統壹，為相關機構及其職能的整合重組，人力、物力、技術資源的合理配置，減少重復投入造成的浪費，加強國際技術交流與合作，提高管理效率和競爭力創造了有利條件。也克服了多頭管理單獨立法的局限，“三檢”統壹立法帶來了難得的機遇，不僅使制定《中華人民共和國出入境檢驗檢疫法》成為可能。
第壹，“三檢”統壹立法是進壹步確立國家出入境檢驗檢疫部門法律地位的需要。“三檢合壹”制度作為改革的結果，已經有了法律法規依據，但並沒有得到專門的國家法律的確認。現行的“三檢”法規定，國務院衛生行政部門、農業行政部門和進出口商品檢驗部門分別負責衛生檢驗、動物檢驗和商品檢驗，但並未取消。這種立法與制度的沖突亟待消除，否則，現行立法將成為“三檢合壹”制度順利運行的障礙。為了消除這種沖突，必須在新法中明確規定，國務院設立出入境檢驗檢疫部門(以下簡稱國家檢驗檢疫部門)，主管全國的出入境衛生檢疫、動植物檢疫和商品檢驗工作。
第二，統壹“三檢”立法是國家檢驗檢疫機構轉變職能的需要。為保證新的檢驗檢疫體制適應社會主義市場經濟，與國際接軌，需要按照政企分開、政事分開的原則，將那些專業性較強的具體業務交給機構或企業。這不僅將使檢驗檢疫機構從具體的日常工作中解脫出來，而且將集中力量加強其行政執法和監督職能。國家檢驗檢疫部門必須轉變的職能主要包括:實驗室檢驗檢疫、隔離檢疫等技術工作，以及與出入境檢驗檢疫業務和技術相關的研究、咨詢、風險分析等職能；認可檢驗技術人員的培訓、考核和實驗室資質評審的職能；健康檢查和預防接種的功能；技術標準的研究制定和技術開發、推廣、服務職能，以及計算機信息系統的運行維護和應用開發；非法定檢驗檢疫、鑒定工作、委托檢驗鑒定工作、涉外資產評估等職能。
這些需要轉變的職能，都屬於現行“三檢”法及相關法律規定的“三檢”機構的職責範圍。如果不修改現有法律的相關規定，在新的統壹立法中將這些職能分開，就無法實現職能的轉變。從法律上講，國家行政機關不履行法定職責屬於失職，必須承擔法律責任。企事業單位在沒有法律授權的情況下行使行政職能是越權和無效的，也要承擔法律責任。因此，為保證國家檢驗檢疫部門職能的順利轉變，同時保證相關企事業單位依法辦理委托業務。在統壹的“三檢”立法中，應明確規定國家檢驗檢疫部門的職責，明確承擔委托檢驗檢疫業務的企事業單位的設立條件和具體業務範圍。
再次，“三檢”統壹立法是國家出入境檢驗檢疫部門調整機構設置的需要。《商檢法》規定，國家商檢局設立的進出口商品檢驗機構管理所轄地區的進出口商品檢驗工作。根據商檢法的規定，國家商檢局在各省、自治區、直轄市、經濟特區、重點口岸和進出口商品集散地設立了商檢機構。《衛生檢驗法》和《動物檢驗法》規定在口岸設立衛生檢驗機構和動物檢驗機構。根據《動物檢驗法》和《衛生檢驗法》的規定，有關部門在國際航行的港口、機場和陸地邊境、江河的口岸設立了口岸衛生檢驗機構和動物檢驗機構。可以看出，商檢機構不僅在省級行政區設立了商檢機構，在經濟特區和重點口岸也設立了商檢機構，而衛生檢驗和動物檢驗機構只在口岸設立了檢疫機構。所以沒有口岸的內陸地區只有商檢機構，沒有衛生檢驗和動態檢驗機構。由於國務院機關不同，機構設置標準不同，同壹地區的“三檢”機構不僅隸屬關系不同，在級別設置和內設機構設置上也有很大差異。
“三檢合壹”後，必須對機構進行調整和重組，適應我國外向型經濟的發展，遵循國際慣例，在立法上確認主要按行政區域設置機構的原則。按行政區域設置檢驗檢疫機構，有利於加強與地方黨政機關的聯系與合作，減輕口岸壓力，加快口岸驗放速度。同時也可以依托主要按行政區域設置的商檢機構，減少固定資產投資，減少重復建設造成的浪費。因此，必須在新法中明確規定，國家檢驗檢疫部門可以根據需要按行政區域設置檢驗檢疫機構，依法管理所轄區域的出入境檢驗檢疫工作。這壹規定既確立了按行政區域設置機構的原則，又具有壹定的靈活性。內地出入境檢驗檢疫業務較少的地方，如無“需要”可暫不設立檢驗檢疫機構，縣(市)如無“需要”可不設立分級檢驗檢疫機構。
此外，制定統壹的“三檢”法也是確認和完善國際通行的質量許可制度、產品認證制度、衛生註冊制度和通關文件的需要，也是依法履行國家衛生部門、農業部門和外貿部門賦予的職能的需要。由於這些準入制度和委托職能在現行“三檢”法中缺乏明確完善的規定，不利於充分發揮這些制度應有的效力，也不利於國家檢驗檢疫部門依法履行委托職能。
4.制定《中華人民共和國出入境檢驗檢疫法》是立法模式的最佳選擇。
完善“三檢”立法有兩種立法模式可供選擇:壹種是分別修改現行衛生檢驗法、動物檢驗法、商品檢驗法、食品衛生法的相關規定，消除其矛盾，解決其與刑法等相關法律的協調和與國際慣例接軌的問題；二是在廢除現行“三檢”法和修改《食品衛生法》的基礎上，制定了統壹的《中華人民共和國出入境檢驗檢疫法》，將規範出入境衛生檢疫、動植物檢疫和商品檢驗行政關系的法律規範集中在壹部法律中。我們主張第二種立法模式。主要原因是:
第壹，從法律角度來說，調整同壹社會關系的法律規範應盡可能集中在壹部法律中。這樣就可以減少同壹社會關系中多部法律調整帶來的不必要的麻煩和不可避免的矛盾。國家出入境衛生檢疫、動植物檢疫、商品檢驗都是體現國家主權、維護國家利益的職能活動。國家檢驗檢疫機構在履行這些職能的活動中所產生的社會關系在性質上是完全相同的。用壹部統壹的法律來規範出入境檢驗檢疫過程中的社會關系是合法的。
第二，從立法技術上，具備統壹立法條件的，不宜單獨立法。過去我國采取“三檢”立法模式的主要原因是“三檢”工作多頭管理，“三檢”的起點和發展很不平衡。按照“壹個成熟壹個出臺”的立法指導思想，習慣上由這類專業法的主管部門完成立法起草任務，然後以國務院的名義提請全國人大常委會審議通過。這樣就很難避免“三檢”分開立法。現在，“三檢合壹”制度已經建立，制定統壹的“三檢”法的條件已經成熟。
第三，從執法主體的需求來看，統壹的執法主體需要統壹的執法依據。如果將現有的衛生檢驗法、動物檢驗法、商品檢驗法等法律統壹為壹部法律，將非常有利於方便執法，提高執法效率和水平。
此外，從立法成本來看，大幅修改三四部法律比制定壹部新法律需要更多的人力、物力和時間。換句話說，修改現行“三檢”法的成本高於制定統壹的“三檢”法。因此，建議有關部門盡快開展《中華人民共和國出入境檢驗檢疫法》的創制工作，以適應“三檢合壹”新體制的需要，充分發揮該法在促進對外貿易和經濟技術合作中應有的作用。