(共238期)《金融研究》2000年第4期總第238期
中國政策性銀行改革與發展的設想
林建華
(武漢大學商學院，武漢430072)
摘要:如何進壹步改革我國政策性銀行的機構體系、運行機制和監管體系是本文研究的重點。
並討論改進和完善。本文認為，我國政策性銀行的制度體系應體現行業性、區域性和階段性特征。
形成及時退出市場的靈活機制；在運行機制上，可以采用政府管制、市場引導的運行結構；存在
在監管體系上，建議建立金融監管、中央銀行協調、法律保障的監管體系。
關鍵詞:政策性銀行；改革與發展；想象
中國圖書館分類號:F830 31文獻識別碼:A文號:1002-7246(2000)04-0109-07。
隨著金融體制改革的深化，中國為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，於1994成立了國家開發銀行、中國農業發展銀行進出口銀行和中國農業發展銀行。經過幾年的運行，取得了初步成效，有效地推動了國有商業銀行的改革，為促進經濟發展發揮了重要作用。應該說，通過建立政策性銀行來推動國有商業銀行改革的目的已經初步實現。然而，由於各種因素的影響，我國政策性銀行運行效果的某些方面與初衷相悖，主要表現為政策性銀行的商業化傾向。按照政策性銀行的初衷，其職能主要是支持國家需要發展的項目，商業金融不願意或無法介入。但目前的情況是，政策性銀行提供的服務在很多方面是商業金融完全負擔得起的，這不利於我國政策性金融體系發揮應有的作用。本文旨在探討如何進壹步改革和完善我國政策性銀行的機構體系、運行機制和監管主體。
第壹，改革和完善政策性銀行的組織體系
政策性銀行的機構設置要體現行業、地區、階段的特點，即根據國家需要支持的行業或地區，設立相應的政策性金融機構，當政策性銀行支持某壹行業或地區發展到壹定階段，且該行業或地區商業金融可以接受時，可以退出該行業。收到日期:2000年2月22日。
作者簡介:林建華(1965 7-)，男，湖北省鐘祥市人，現就讀於武漢大學商學院碩士研究生。
或地區。根據這壹思路，改革中國目前的政策性銀行體系有兩種選擇:
第壹種方案:按行業或地區設立若幹政策性銀行，即並行制。操作方法是完善和調整現有的政策性銀行。
1完善農業政策性金融體系。壹是將農村信用合作金融機構納入政策性銀行管轄範圍。農村信用社機構大多設在農村，對農業生產有著極其重要的影響。由於農業經濟規模小、地域分散，其經營成本高，相當壹部分農村信用社處於虧損狀態，支付能力低，金融風險大，在現有條件下難以生存。國家應考慮將農村信用合作金融機構納入政策性銀行範疇，作為主要的農業政策性金融機構。第二，改造農發行。將縣級農發行改制為農村信用合作銀行，由國家政策性銀行(農發行)控股，負責基層農村信用社的業務管理。地(市)級以上農業發展銀行仍可按現行管理體制負責農村信用合作銀行的業務管理。農村合作銀行及其下屬農村信用社負責農業發展銀行的項目代理。第三，轉變經營方式，擴大農發行的貸款範圍。借鑒世界銀行的項目管理經驗，按照國家制定的發展規劃實施農村項目開發。農業發展銀行的所有貸款項目必須是農業部或國家計委安排的開發項目，禁止農業發展銀行自行安排信貸投資。支農壹般性貸款由農村合作銀行自行安排。同時，改革現行糧食體制，除保留國家糧食儲備局外，將所有糧食企業推向市場，根據經濟、政治和國際發展需要合理確定國家糧食儲備，政策性銀行只負責國家糧食儲備的資金供應，大大減少糧食收購信貸資金的占用。
2.調整國家開發銀行的職能。改變國家開發銀行統壹的業務目標模式，劃定業務範圍，將國家開發銀行的業務範圍限定在交通、電力等基礎領域。嚴格限制其貸款進入工業、商業和其他業務領域，並將已經進入的項目轉讓給國有商業銀行。
3.建立西部開發銀行。縮小地區間的發展差距是政策性銀行的重要職能。中國東西部地區的經濟發展差距很大。除了地理因素，主要原因是國家多年來壹直在實施東部地區優先發展的戰略，試圖通過東部地區的發展帶動西部地區的發展。但是，東部地區發展起來了，並沒有促進中西部地區的經濟發展。相反，由於西部地區經濟基礎薄弱、市場容量小、積累能力弱、資金相對利潤率低，來自西部地區的資源，包括資金、人才、技術等持續流入東部地區，商業性金融機構(主要是國有獨資商業銀行)成為西部地區資金外流的主要渠道。由於比較利益的存在，中西方商業金融機構的資金外流在很長壹段時間內是不可避免的。成立西部開發銀行的目的是通過政策性金融機構適當回流流出西部地區的資本，引導商業性金融機構的資本投向，避免經濟發展差距進壹步擴大。
4.建立面向中小企業的政策性金融機構。商業金融機構壹般不願意向中小企業貸款，因為中小企業經營規模小，抗風險能力弱。從1996開始，我國國有商業銀行明確提出要實行集約化經營，把貸款資金集中到大企業、大項目上。由於中小企業在解決就業和維護社會穩定方面具有不可替代的作用，世界上許多國家和地區都把支持中小企業發展作為本國的壹項基本發展戰略，建立了專門服務於中小企業的政策性金融機構，如美國的小企業管理局、日本的中小企業信用保險池等。中國人均資源占有量
少，勞動力過剩現象非常嚴重，就業壓力遠高於其他國家。支持中小企業發展應該是中國經濟社會發展的壹項長期戰略。建立服務中小企業的政策性銀行不僅是必要的，而且是迫切的。
同時，還可以考慮建立我國軍工企業政策性銀行、科技發展政策性銀行以及其他產業銀行。將過去各部委持有的各類發展基金並入相應的政策性銀行，提高產業發展效率。
第二種方案:單壹制。即中國只有壹家政策性銀行，可以命名為國家開發銀行，直屬國務院領導，下設幾個開發部，如農業發展部、工業發展部、中西部發展部、國家重點建設項目開發部等。這種模式有幾個好處:有利於政策性銀行在支持某個行業或地區發展到壹定階段後及時退出，退出後可以轉移到其他支持領域；有利於國家政策性金融資金來源的均衡配置；有利於減少機構設置和成本支出。
以上兩種模式各有利弊。第壹個在當前形勢下容易操作，第二個是徹底改革中國政策性銀行體系的基本思路。
二、政策性銀行的業務必須體現政策性特點。
政策性銀行的壹個重要特點是業務必須體現政策性，否則就不是政策性金融機構。這就要求政策性銀行從資金來源到資金運用都要始終在政策的定義之內。
(1)資金來源
資金來源是我國政策性銀行面臨的壹個重要問題。發達國家的此類機構更多依賴於發達的金融市場，而不發達國家則更多依賴於政府財政資金。我國金融市場剛剛起步，規模有限，政策性金融機構很難從金融市場籌集到足夠的資金；我國財政資金緊張，尚未擺脫財政赤字，無法向政策性金融機構註入充足資金。因此，我們應該從實際出發，多渠道籌集資金。在籌資中應堅持兩個原則:第壹，政策性銀行不能提供類似於商業銀行的存款業務；二是堅持計劃與市場化相結合。也就是說，財政資金要用計劃手段分配，發債要用市場手段融資，特別是向金融機構發債。不能按照金融機構的存款規模來分攤，否則金融機構會壹邊從央行再貸款，壹邊購買政策性銀行債券。按照這壹思路，我國政策性銀行的資金來源主要由以下五部分組成:壹是財政專項資金；二是央行再貸款；第三，通過建立專門的儲蓄機構，間接動用社會儲備；四是發行政府擔保的金融債券；五是賦予部分政策性銀行國際資金融資權，成為對外融資的窗口。
(二)資金的使用
政策性銀行是介於商業金融機構和政府金融之間的金融機構。他們的任務應該是借助政策性金融的功能，有效地調整經濟結構，保持經濟結構的平衡和經濟的穩定發展，增強經濟持續發展的後勁。
1資金運用原則。壹般來說，政策性銀行的資金運用應遵循以下原則:公共
* * *性的原則。政策性銀行資金運用主要投向商業金融機構無力或不願涉足，但符合國家產業政策和社會經濟發展需要的基礎設施、新興產業、高新技術產業等長期投貸領域。其目的是增進公眾的利益。因此，政策性銀行的資金運用應以公開為原則。？政策原則。政策性銀行對資金運用有壹定的政策限制，與商業金融機構不存在競爭關系。國家產業政策和經濟發展需要的行業或部門，投資周期長，風險高，收益低，很難完全依靠市場調節，這是政策性資金的方向。政策性是政策性金融機構資金運用的最本質特征和最根本原則。#低盈利原則。政策性銀行資金運用的公開性和政策性原則並不排斥資金運用的盈利性原則。政策性金融機構的資金運用業務與國家財政投資存在事實上的區別。財政承擔只有社會效益而很少或沒有經濟效益，甚至沒有償還能力的投資；政策性金融機構的資金運用業務不僅具有良好的社會效益，也具有壹定的經濟效益，但其經濟效益低於社會平均利潤率，具有盈利能力低的特點。因此，政策性銀行的資金運用也應遵循盈利性(低盈利性)原則，以保證政策性金融活動能夠按期還本付息，維持正常的經營活動。
2.資金使用效益的補償。政策性金融活動造成的利息損失應按照壹定的原則和標準進行補償，政策性銀行不應承擔全部損失。壹般來說，政策性銀行造成的損失，應該按照誰給政策優惠，誰出問題誰負責的原則進行賠償。因此，政府及其部門應負責對政府及其部門安排的政策性金融活動進行利息補償，包括低於平均利潤率的利差補償或借款人無力償還貸款的本金補償。政策性銀行要為自己經營失誤造成的損失負責。
3.資金使用方式。資金的使用應該以政策性借貸為主，部分機構可以從事創業和誘導投資活動。首先，貸款是政策性銀行最重要的資金運用形式。與普通商業銀行相比，具有期限更長、風險更高、利率更低、條件更嚴格的特點，而且還要求按期還本付息。除部分可以核銷的貸款外，應采取相應措施及時足額收回貸款。因此，應建立法律、行政和經濟手段制約的貸款回收機制。第二，政策性銀行在某壹領域具有最後貸款人的功能。通過向其他金融機構提供貼現和擔保，與壹般金融機構建立聯系，有助於吸引和促進壹般商業金融機構從事符合政策意圖的經營活動。這在當前我國政策性金融業務資金供需缺口較大的情況下，顯得更為重要。第三，對於壹些政策性金融機構，也可以通過參與聯合貸款或者規定單個項目最高放貸比例來達到吸引更多的目的。第四，壹些政策性金融機構，特別是開發銀行，也可以通過投資的方式，設立新的項目，參與股權資本。目的不是為了獲得所有權，而是表明政府的支持意願，從而主導建立，在適當的時候退出，誘導資金的流動。
第三，中國政策性銀行的對外關系
(A)與政府的關系
從政府對政策性銀行的控制程度來看，政策性銀行與政府的關系有三種模式:依賴型、獨立型和中間型。比較三種關系模式的優缺點，結合中國的國情，我們認為應該采用中間模式
這是我國政策性銀行與政府關系模式的理想選擇。其基本內容是:政府規定政策性銀行的經營方針、經營原則、經營目標和具體的活動範圍和領域，根據政府政策對銀行的經營進行指導、監督和檢查；在此前提下，賦予政策性銀行更大的經營自主權。對於政策範圍內的項目，銀行有權進行嚴格的貸前調查、評估和論證，堅持優惠支持。評估論證結果不符合貸款要求的，銀行可以拒絕貸款，政府部門不得強制銀行為政策範圍內但不具備條件的項目提供資金。
(2)與財政和部委的關系
中國的政策性銀行與財政部應形成行政監管、業務審批和資金援助的關系。財政部應成為政策性金融機構的行政監管機構。政策性金融機構的經營活動是為了實現社會目標。部分資金來源包括財政資金，具有預算資金的特征，其使用具有公共性，適合由財政部作為其行政監督機構。資金來源和總額由財政部管理、確認和審批。另外，向政策性金融機構提供業務所需資金，承擔部分貸款損失。
政策性金融機構應與相關部委建立密切的業務關系。政策性金融機構壹般與相關部委業務聯系密切，如農發行與農業部、進出口銀行與外經貿部、住房銀行與建設部、開發銀行與計委等。這些相關部委作為壹個行業的領導者和制定該行業經濟社會發展規劃的機構，應該與政策性金融機構形成合作關系。
(3)與中央銀行的關系
中國中央銀行側重於管理金融系統的活動，特別是商業銀行的業務活動。在發達國家，政策性金融機構壹般不在中央銀行的監督管理之下，它們之間也不存在像中央銀行和商業銀行之間那樣直接而密切的關系。原因在於政策性金融機構的業務特點，如壹般不直接吸收存款，不從事存款創造，不傳導央行貨幣政策等。根據國際慣例和我國國情，我國政策性銀行與中央銀行的關系應由直接監管和監督逐步轉變為業務指導和協調、資金援助和人員參與。中央銀行應根據經濟社會特別是貨幣政策的要求，對政策性金融機構進行業務指導，加強業務協調，特別是在經濟景氣調整和結構調整中，發揮其重要作用。政策性銀行的董事會必須有中國人民銀行的代表參加，這樣更便於他們之間的協調與合作。
第四，中國政策性銀行的產權結構
從國際實踐來看，國有股和國有股是政策性銀行產權結構的兩種主要形式。根據中國的國情，中國的政策性銀行應該采取國有投資的形式。原因在於，控制產權是保證國家對政策性銀行控制的必要前提。中國仍處於社會主義初級階段，支持經濟增長的資金短缺，地區發展不平衡，宏觀經濟結構中存在許多產業瓶頸。要解決這些問題，只能通過政策性投資聚焦重點，從而實現經濟的可持續發展，這就需要政府對政策性銀行進行有效控制，使其發展不偏離預期軌道。根據所有權的本質在於控制權的制度經濟學原理，只有政策性銀行在產權安排上歸政府所有，才能保證政府經濟政策的順利實施。國家參股的形式顯然不能滿足這壹要求。壹方面，由於政治
政策性銀行不盈利，逐利資本投資參股的可能性不大；另壹方面，逐利性資本入股後，由於逐利性資本的性質，必然會偏向於有利可圖的投資項目，改變政策性銀行的性質。同時，參股形式本身也削弱了國家對政策性銀行的控制。
但是，采取國有獨資的形式，並不意味著中央政府要全資擁有，也有多種產權形式實現國有獨資。從我國的現實情況來看，可以采取中央和地方共同出資，中央控制投資，地方分擔股份的形式。這樣做的好處是:壹是可以減輕中央政府的負擔；二是可以充分調動地方政府的積極性；第三，可以優化金融資源的配置。例如，經濟發達地區可以增加參與份額，加強對中西部地區發展的支持。
動詞 （verb的縮寫）中國政策性銀行的監管
外部監督
政策性銀行的外部監管有兩種選擇:壹種是沿用現行模式，由央行直接監管，但監管的重點、方式和依據要適應政策性銀行的特點。監管的重點是合規，即監管政策性銀行是否執行國家經濟金融政策，政策性資金是否專款專用；監管方式以現場檢查為主；監管依據主要是國家政策和相關法律法規。二是采取聯合監管模式。對政策性銀行的監督和管理不應完全由中央銀行進行。中央銀行側重於對商業金融機構的監督管理，其監管重點是商業銀行吸收存款和創造衍生存款對貨幣供應量增減的影響。政策性銀行不直接吸收存款，不具備創造存款的功能，因此央行的監管手段對其影響不大，其經營活動的特點決定了央行確實難以對其進行獨家監管。對政策性銀行的監督和管理應由專門的管理委員會進行。委員會由財政部部長擔任主席，成員由央行行長、計委、有關部委負責人和主要政策性金融機構負責人組成。
(2)商業管理。
加強對政策性金融機構業務的監督和管理，是提高政策性金融組織體系運行效率的關鍵。為此，必須做好以下工作:(1)明確責任範圍。銀行和貸款使用者都要承擔貸款的風險和責任。(2)完善管理制度。科學界定政策性金融活動中的責、權、利，對政策性金融機構操作失誤造成的資金損失，以及用戶挪用、擠占、拖欠政策性金融資金的行為，采取必要的懲罰措施，確保政策性金融資金按照國家政策意圖和規範運行和運作。(3)完善監控體系。政策性金融機構應當定期向中央銀行、財政部等有關部門報送資金收支情況，每年編制反映政策性金融資金來源和使用情況的政策性金融資金預算、決算報告，報人民代表大會批準。同時，政策性財政資金的收支要納入國家綜合信貸計劃。
(三)加快政策性銀行的立法步伐
商業銀行受普通銀行法管轄。但是，政策性金融機構由於業務類型多樣，制度特征不壹致，並不是壹部法律所能規範的。在日本和其他國家，政策性金融機構有單獨的法律來管理和規範每個機構，而在壹些國家，壹種類型(如開發銀行)有壹部法律。
(如開發銀行法)。各國的通行做法反映出，政策性金融機構的任務、宗旨、名稱、資金來源、業務活動、與各方的關系等都應由專門的法律來確定，從而為政策性金融機構開展活動提供法律保障。因此，首先，在制定我國政策性銀行法時，應根據不同政策性銀行各自的特點，分別立法制定。國家開發銀行法%，？中國進出口銀行法%和？中國農業發展銀行法%。其次，至於立法步驟，國務院可以先制定？政策性銀行暫行條例。因為我國的金融體制改革還在不斷深化，雖然取得了壹些成熟的成果，但很多問題，如業務範圍、業務方式、資金來源和運用等，還處於探索和試驗階段，很多問題還沒有最終確定。因此，有必要直接將其公式化。《政策性銀行法》還存在壹些難點。據此，筆者認為可以先由國務院制定？國家開發銀行暫行條例%，？中國進出口銀行暫行條例？中國農業發展銀行暫行條例。妳在線嗎？《暫行條例》實施%期間，可以醞釀、準備、起草？政策性銀行法%。《政策性銀行法》將在《暫行條例》實施壹段時間後制定。第三，註意政策性銀行法與其他相關法律的協調。在制定政策性銀行法時，要註意與其他相關法律的協調，主要涉及？中國人民銀行法%，？《商業銀行法》應與其他金融機構的法律條款相協調，以避免條款中的沖突或空白。最後，從內容上看，行政銀行法應該既是政策性銀行組織法，也是政策性銀行業務法。在內容上，我國政策性銀行法不僅要規定其宗旨、性質、法律地位、任務、職能、機構設置、終止設立變更的條件和程序、權利義務、法律責任等。，還規定了政策性銀行業務活動的內容。
摘要:強調政策性銀行的組織、運行機制和監管體制的進壹步改革和完善。
在國內，政策性銀行的組織應包括行業專業、地區專業和階段專業，並應形成靈活的退出機制；政府控制和市場指導的框架應該建立在監督機制、中央銀行協調和機構保險的基礎上。
(編輯:胡海剛)