法治的實質要素是國家在建設法治國家過程中應當尊重的基本制度。我們可以用制度建設的四個原則來解釋。
第壹個原則是，壹切公* * *權來源於法律並最終服從於法律，未經法律授權的公* * *權不得行使。這是法治國家最基本的要求。這壹制度原則是世界上最早的法治政府英國提供給世界的寶貴經驗。英國的法治是從剝奪王權開始的，最終被法律完全剝奪，甚至在其王位繼承需要依法進行時，王權成為壹種社會符號和國家象征。
當時約翰國王未能領兵打仗，貴族們開會拒絕國王回國。國王不得不尋求妥協，滿足貴族們的要求，以達到回國的目的。貴族們提出了壹系列條件。例如，有壹些條件，如“今後若想對我們增稅，必須獲得由我們組成的議會的許可”，“若想讓我們服兵役，也必須獲得我們議會的同意”，“只有依法審判，才能剝奪我們的財產，限制我們的自由”。這個議會是英國議會和世界議會的起源。今天，所有國家在增加對公民的義務時都應經過議會，這已成為壹項憲法原則。國王承諾的這些條款壹般被稱為“自由大憲章”。在大憲章產生之前，法律總是服從國王；這個大憲章簽署後，人類第壹次看到國王開始守法。它給人們提供的經驗是，法治是從公權力的制約開始的。當法律約束了公權力，法治就基本實現了。只要有壹種公權力不受限制，可以超越法律，這個地方沒有法治也是方便的。
第二項原則是不可逃避的國家責任。古典法治理論總是把行政權力作為預防的對象。事實上，立法權和司法權也可能侵犯公民權利。因此，任何公共權力的行使必然伴隨著責任，而責任最終會轉化為法律責任。只要權力被激活，就應該在行使後預設責任，避免損害人權。
第三項原則是國家尊重和保障人權。我將其概括為“法治的真諦是人權”。這是實質法治與形式法治的本質區別。形式法治只是表面上依法辦事、依法行政，實質法治是依法辦事、依法行政，最終是為了保障人權。在建設法治的過程中，法國給我們提供了壹個經驗，那就是宣示人權。宣示公民權利的意義在於，公民每宣示壹項權利，就給國家權力劃了壹個邊界，所以宣示權利不是可有可無的。
2004年中國修改憲法時，增加了“國家尊重和保護人權”的內容。關於尊重和保護的含義，我認為尊重對應於公民自由。在公民自由這壹領域，要求國家盡最大努力克制自己不去侵擾公民的自由生活，讓公民最大限度地實現自己的自由。法律不禁止的自由就是自由，所以在這個領域幹脆叫國家不作為，壹旦做了就是侵權。在這個領域，國家越是約束自己，公民實現自由的可能性就越大，這就是所謂的尊重。
相反，保護不是要求國家權力約束自己，而是動員國家權力最大限度地為公民權利的實現創造條件。所以這個領域對應的是公民權利，每壹項權利的實現都需要國家提供條件，而沒有條件去創造條件，提供保障。比如社會權、勞動權、就業權、社會保障權、受教育權等。，這些權利的實現有賴於公權力的保護和積極作為。從我國《義務教育法》的修訂中就可以看到這壹原則的影子。從過去的全民辦義務教育到今天的國家辦義務教育，從過去的收費義務教育到完全由國家財政買單的義務教育，可以看到國家義務的變化。受教育權要求國家提供保護，這叫做保護人權。
第四個原則是公民義務的法律化。這也叫“民法之外無義務”。也就是說，公民只履行法律範圍內的義務，公民有權拒絕任何法律之外強加於自己的義務。社會上的“三亂”——亂收費、亂攤派、亂罰款，其實質是要求公民履行法律規定之外的義務。中國還有壹個有趣的“袖標”現象。除了戴黑色臂章的，在街上戴其他顏色的臂章可以罰款。其實臂章背後隱藏著壹種公權力。這實際上是讓公民履行法律之外的義務，是對群眾財產權的變相剝奪，是法治國家所反對的。
在上述四項基本制度原則中，前兩項是約束公權，後兩項是保護私權，這是法治國家的實質性制度要素。
法治的形式要素
法治的形式要素是指法治的實質要素的表達，即實現實質要素的技術條件。只有理想的法治的實質性內容，而缺乏合適的形式，法治仍然是不完整的。只有實體要素和形式要素的統壹，才能有良好的法治。
首先，我們必須確保國家法制的統壹。
這壹項其實是立法的要求，法律內部不能有沖突。立法的科學性、整體性、價值性都要在這裏體現。這就要求下位法必須服從上位法，規定以外的事情必須服從規定。比如部門規章要以國務院行政法規為準，國務院行政法規要以法律為準，法律要以全國人大制定的基本法為準。無論是行政法規、法律還是基本法，最終都要服從憲法，形成這樣壹個有效的體系，這是立法上的形式要求。
第二，要有壹支懂法守法，對法律有信仰的公務員隊伍。
執法者必須了解法律，培養對法律的信仰。執法者不懂法，就跟路上的盲人壹樣。別人有危險，自己也有危險。我國公務員法有這樣壹條規定，當公務員認為上級的決定和命令違反法律時，可以要求上級予以糾正，也就是說現在被媒體炒作的下屬可以對上級說“不”。這是媒體的說法，不準確。這壹條款的確切含義是，初級公務員可以要求上級收回不符合法律的決定和命令，而不是說“不”。這是法律賦予基層公務員的批評建議權。如果上級公務員不收回，執行後由上級公務員承擔法律後果，這就賦予了下級公務員豁免權。所以這裏有兩個權利，壹個是建議權，壹個是豁免權。以下條款比較重要，明顯違反法律的決定、命令，實施後不能免責。也就是說，下級公務員要求上級公務員收回明顯違反法律的決定和命令，但上級公務員仍然要求下級公務員執行。這時候，如果下級公務員執行了，就要和上級公務員壹起負責。這是為什麽呢？因為他有權利，我把這個權利叫做不服從的權利。其實質是法律允許公務員不服從嚴重違反法律的決定和命令。所以在解釋這壹條款時，我的理解是，下屬服從上級是公務員的基本義務，但所有公務員對法律負責是公務員的首要義務。
第三，要有獨立公正的司法體系，賦予法院解決社會糾紛和矛盾的權威地位。
法學家通常將國家權力分為司法權、行政權和立法權。這三種力量有什麽區別？在我看來，立法權是壹種決議權，必須集體地、定期地行使；行政權追求高度統壹，是壹種以命令和服從為手段表現出來的以效率為特征的權力。與這兩種權力相比，司法權有其自身的特點。具體來說:第壹個特點是被動性。司法權是壹種被動的權利。在這壹點上，行政權和司法權正好相反。必須積極行使行政權力。壹旦行政權力被動，行政領域就可能受到他人的侵害。但是，司法權是不允許隨意行使的。所以，所謂的“上門服務”、“提前介入”，是違背司法權本質的，都是司法權濫用的表現。第二個特征是程序性的。司法權是最嚴格的程序性權利，程序是司法的生命。沒有程序，就沒有正義。這可以區分司法權和行政權。雖然我們要求行政權力在某些領域有程序，但更多的是行政權力的自由裁量權。司法權不允許在程序之外使用，程序正義是司法正義的邏輯起點。沒有程序，就沒有司法公正。程序正義有壹系列的表現形式，其中最重要的是法官應該“對當事人壹視同仁”，這是程序正義的壹個原則。如果法官不能給予當事人平等的關註，當事人會覺得失去了正義。第三個特點是中立。行政權應該始終代表公眾的利益、群體的利益和社會的利益。司法權是壹種中立的權力。它不能站在利益的立場上代表任何人，但必須是中立的。它應該在兩個政黨之間，甚至在政府和公民之間保持中立。所以我說，學政治學的意義在於提高對公共利益的管理，學經濟學的意義在於提高對成本的管理，學管理學的意義在於提高對效率和統壹的管理，學法學的意義在於提高對司法的管理，體現在其中立性。法官與訴訟當事人的關系就像壹個等腰三角形，司法權是頂角，雙方是底角。法官與雙方的距離必須相等。等距，才能彰顯正義的正義。第四個特點是司法權是只接受監督而不接受指揮和命令的權力。這只是它和執行力的區別。行政權不能自給自足，必須有指揮權和命令權。但是，司法權可以自給自足。司法權面前，所有的法官都是平等的，他們都有壹個和法律壹樣的上級。所以基層法院的判決和最高法院的判決在法律效力上是完全平等的。因為他們背後的法律是壹樣的，正是在這個意義上我說法官沒有上級。因此，要加強對司法權的監督，但避免對司法權指手畫腳。最後，司法權是終極權力。行政權的判斷不是終極判斷。只有這種判決最終走到司法權力的面前，並得到司法權力的支持，才能稱之為終極判決。所以司法判決是國家的最終判決。