關鍵詞:鄉村治理；晚清；偽滿基層政權；南京國民政府；民主革命政權
19世紀中葉至20世紀中葉，是中國經歷動蕩最多、遭受破壞最大、對當代中國發展影響最深的時期。在這壹百年裏，中國鄉村治理結構在外敵入侵、內部動蕩的陣痛中，跨越了從古代到近代的歷史變遷過程。
壹、晚清鄉村治理結構的歷史變遷
清朝統治者在1644年入主中原，建立全國政權後，為了避免混亂，鞏固基礎，維護帝國統治，謀求“世襲更替”，在不斷加強國家政權機構的同時，也加緊了對廣大農村的滲透和控制。
(壹)李佳制度和保甲制度
清代(尤其是前期)鄉村治理結構總體上是承襲明制。雖然鄉村組織的名稱很多，如李佳、櫟社、嘉寶、排架等。，就其社會功能而言，多為異名同姓，大致可分為李佳系和保甲系。按照清朝的規定，110戶在內地，其中推糧多的最長。底是“A”，A有頭。年役中有壹個首領，甲中前十人參與壹裏之事。鎧甲每五年編輯壹次。清初賈齊頭並進，相得益彰。此時，李佳制度的主要職責是編造稅簿、查究和催要錢糧，可以說是徭役和田賦融為壹體的制度，因此受到清政府的高度重視。自雍正推行均田制以來，由於僅以均田制作為納稅的單壹標準，土地的錢糧基本固定，李佳不再是原來意義上的社區組織，而是具有基層社會管理的職能。村長除了“管內政”(管內政的自治事務)，還免去“勾官”(協助政府跑腿)。
清政府實行李佳制度和保甲制度。規定“戶要給壹張有字母印章的卡片，上面寫姓名和人數，然後註明去向，其他人查從哪裏來。”看起來可疑的人不盤問。事實上，他們不允許留下來。十戶設壹個卡頭，十卡設壹個頭，十甲設壹個頭。如果村裏人數少於人數，就編為少數民族。沒什麽要交接檢查的，有什麽要互相幫助的。”①又規定在龍，龍由當地“富人們報官點”。可見所謂保甲制是作為壹種基層公安組織出現和存在的。應該說，保甲制度的實施確實起到了維護大清帝國統治秩序的作用。雍正以後，保甲制度也發生了歷史性的轉變，最終取代了裏甲制度，成為具有綜合職能的基層社會行政組織。嘉寶生產是清朝統治者治理鄉村最重要的服務體系，其功能主要表現在三個方面。首先是緩解事端，維護農村治安。清政府明確規定品牌和A的任期為三年，到期更換，保修期每年更換壹次。保駕長不僅要管戶籍檢查、王晨巡察、阻攔皇家警察事務、客棧檢查、發放印牌，還要負責壹個鄉鎮的所有事情，如欠稅、拖欠糧食、田宅糾紛、訴訟功過、殺人審判等。正是由於保甲制度的作用，才使得“家族婚姻、土地訴訟”的大部分案件無需證人協助就能知曉。②二是承接公差。報道稱，“當妳受到全面保護時，妳就屬於官方服務。“所轄村莊的壹切，地方官都知道，但仗是要問的。”(3)因此，協助縣官處理轄區內的壹些相關行政事務，已被當時大多數人視為嘉寶郡守應盡的職責。三是教育鄉村的族群，整合基層系統的倫理資源。清朝建立全國政權後，在廣大漢族地區遭到前朝遺民的抵制。因此，為了避免混亂，鞏固基礎，清朝統治者在對其統治者進行武裝鎮壓的同時，不忘“榮刑化民為俗”，舉起了以“忠”“孝”思想為核心的制度倫理大旗。農村人的教育自然離不開嘉寶組織的支持。此外，嘉寶組織還承擔了為饑荒提供救濟的責任，因為嘉寶領導人熟悉農村家庭的情況。
(2)應永
團練生於嘉慶年間，當時清朝社會控制嚴重薄弱。19世紀中葉，清朝的統治陷入了來自國內外雙重壓力的沖擊。國內，太平天國運動、撚軍起義此起彼伏，國外，則有西方列強虎視眈眈。在這種歷史背景下，廣大的鄉村社會也受到了巨大的沖擊，小農經濟開始瓦解，社會日益失序，原有的鄉村治理結構遭遇了功能性障礙。因此，壹種新的鄉鎮治理結構形式——永璉應運而生。團練最早誕生於嘉慶年間安百裏活躍的川、鄂等地區。團聯的出現，既迎合了當時清朝統治者壓制宗教計劃的需要，又使清朝最終找到了加強鄉村社會控制的組織形式。
鹹豐三年(1853)，清朝頒布法令，“各省同鄉京官，應有本族，不論是什麽官，在京登記的人，各省都要選壹個品行好的人和幾個人”。從根本上說，團聯是從嘉寶組織衍生出來的壹種鄉村治理結構，其基本構成是:先清剿嘉寶，再選拔壯丁，團結民眾，申請實行。⑤但是，團練和阿寶組織的區別不僅在於團練的規模比阿寶組織大，更重要的是兩者的職能不同。應永看重的是“與鄰為善、榮辱與共”，集聚鄉村分散力量。同時，永璉遵循戶與卡、卡與A、A與包、包與團或常的結構原則。在與政府合作消滅土匪的同時，永璉特別註意保護家鄉的安全。因此，在應永組織中，桑樹的概念隨處可見。團練是由官員和士紳聯合組織的，而組織團練的士紳也是中央派來的，從而使國家的正式權威和地方的非正式權威重新契合。
(三)縣丞和稽查司
壹般認為，縣級衙門是國家在地方設置的最基層的行政組織，自宋代以來的幾個朝代都是如此。清朝的情況發生了變化，尤其是清朝中後期。王朝的統治者壹直試圖將國家的官方權威體系擴展到縣壹級，上面提到的嘉寶組織和訓練就是這種追求的結果。清代中後期的保甲制度以及由保甲制度衍生出來的應永已經“行政化”。此外，即使是建立沒有爭議的縣級政府辦公室，在清朝也比以前的壹些朝代更復雜。
清代，縣衙不僅印制官方縣令，還設有助理官員和下屬官員。二官為縣丞、主簿，官有典史、檢察員等職。其中，縣令助理官書和屬於正史的官署通常設在縣城。縣丞，正八品官，是壹個地位僅次於知縣的官員，用主簿掌管壹縣的糧、馬、稅、巡、戶籍。與主簿不同，仙城有專門的辦公室。更有意義的是，有的縣丞辦設在縣城其他重要鎮，不在市裏。縣城機構所在的城鎮壹般是縣城程維鄉鎮頭的交通樞紐或商業發達的地方。這些位於城外的縣衙，常被百姓稱為“二衙”，實際上行使著副縣級職權體系的行政職能。然而，它的建立並不具有普遍意義。直到光緒年間，全國只有345個縣官。(4)巡檢司為知縣，從九品開始負責抓賊，查漢奸偽造品。壹般來說，巡檢司不設在郡內，多設在關隘和遠離州縣府的繁華之地，這壹點比縣丞官署更明顯。比如廣東南海縣，除了轄捕屬、九江主簿外，還有5個巡檢司，每個巡檢司轄5至28座城堡不等。巡檢司依靠轄區內的民兵，少則十幾個，多則上百個。除了充當逮捕代理人之外，檢察部門還經常協助治安法官履行調節民事糾紛和實施司法和社會救濟的職責。總之，巡檢司作為縣在農村集鎮的基層官辦，已經被結構化為國家鄉村治理體系，在清代的基層治理過程中發揮了應有的作用。
二、南京國民政府的鄉村自治
任何政權建立後，首要任務是鞏固和擴大其社會基礎。在中國這樣壹個以小農生產為主的國家，尤其需要整合國家與農村社會的關系。在血戰中建立起來的南京國民政府，在調整和處理國家與鄉村社會的關系上，經歷了不同的選擇。
(壹)政府建立初期的區和村(鄉)居委會制度
南京國民政府成立後，為了確立自己統治的合法性，時刻不忘冒充孫中山事業的接班人，並很快舉起了以“總理遺誌”為標誌的地方自治大旗。1928年9月，南京國民政府頒布《縣組織法》，以山西鄉村治理為基礎，在全國推廣鄉村自治制度。規定縣以下實行區、村、村、居委會四級制，即縣下有區，區下有村，村下有村，村內有街坊。壹般情況下，五戶為鄰，五鄰為塊，四塊為村，不足四塊的自然村(自然村)應合編為村，二十個村為區；100戶以上的市場是村，100戶以下的市場還是村。但由於當地風俗習慣或地理條件的影響，雖然不到100戶，但村村通也有人。1929年，南京國民政府在檢討了鄉村自治實施中存在的問題後，重新頒布了《鄉自治實施法》、《鄉鎮鄰村選舉暫行規則》等法規，作為對《縣組織法》的修改和補充，如將村(裏)的名稱改為鄉(鎮)。至此，南京國民政府初步完成了在鄰村(鄉)行政體制框架內構建鄉村自治制度的政治設計。其基本操作如下:
呂和鄰會選舉呂和鄰會首領，鄰會由呂和鄰會首領召集。村和村設立村民代表大會、村民代表大會，村公所、村公所、村監委、村監委【1929後，由於村(村)名改為鄉(鎮)，原村職名相應改為鄉(鎮)職】。就這壹時期的村(鎮)鄰裏制度的結構和功能設置而言，村(鎮)鄰裏制度的結構最為完整，功能規定最為明確具體。例如:
1.鄉(鎮)人民代表大會作為立法機關，有下列職權:選舉和罷免鄉(鎮)長及其他工作人員；制定或修改自治章程；決定同級的單行條例和預算；討論應由鄉(鎮)辦事處討論的事項和鄰近組織、公民討論的事項。
2 .鄉(鎮)辦事處為執行機關，設鄉(鎮)長1名，副鄉(鎮)長1名。鄉(鎮)辦事處應當在現行法律、區域自治條例和鄉(鎮)人民代表大會決議的範圍內履行職責。如:戶籍、土地勘測登記、道路橋梁等公共設施的建設和維護；實施教育、社會救助等文化公益事業；自治公約和編制預算、決算等。
3.鄉(鎮)監委作為監督機關，應隨時調查鄉(鎮)辦事處的賬目和支付事項，如發現鄉(鎮)財務收支有違規行為，有權力和責任向區辦事處報告糾正。
4.鄉(鎮)辦事處調解委員會是本鄉(鎮)依法撤銷的民事、刑事糾紛的調解機關，由鄉(鎮)人民代表大會選舉產生。
(二)“剿* * *”時期的區域部保甲制度
1931年，南京國民政府在中央蘇區對工農紅軍進行軍事“圍剿”時，蔣介石親自到江西督戰。為了檢討“圍剿”失敗的原因，委派“剿匪總司令部”所屬黨委成立地方自衛部，研究保甲制度，起草法規，在江西率先試行。次年，“剿匪總指揮部”頒布了《剿匪區縣編查嘉寶戶口條例》，規定十戶為第壹，十戶為第壹，第壹為第二。與此同時，南京國民政府頒布了《反匪區縣辦事處組織條例》和《反匪省縣區辦事處設置辦法綱要》，在反匪區實行區辦事處制。從1934到12，行政院奉國民黨“中央政治委員會”之命，在各省普遍實行保甲制度。由此，保甲制度從江西、河南、湖北等省推廣到全國。地區部實行保甲制，使“反匪”地區的鄉鎮體制發生了結構性變化，出現了壹縣壹區壹聯保壹保壹甲的新格局。
地區部門包保制的基本結構是以戶為單位，10戶為單位，10戶為單位，5個及以上保障的以1個鄉(鎮)為單位，10個以上保障的以1個鄉(鎮)為單位。《嘉寶》的編制基本遵循十進制原則，在特殊情況下采用靈活的方法。比如應該不少於六個，不超過十五個。設定壹個長度。保險公司負責人、保險公司主任、鄉(鎮)長、區長。A科長，包科長，連保主任都有辦公室。鄉(鎮)設鄉(鎮)辦事處和區署。常寶和鄉(鎮)長壹樣，兼任國保民兵隊長和國保國民學校校長，是行政、軍隊、文化“三位壹體”。地區部的嘉寶組織對其職務的候選人非常挑剔，資格和階級界限極其嚴格。
區域部保甲制度最早在國民政府反* *的前沿江西實行，帶有濃厚的反* *色彩。加強基層統治，穩定社會秩序是其產生的直接原因。所以地區部保甲制度規定最嚴格的是聯保方式。所謂聯保，就是所有住戶共同擔保，公共設備擔保互相保證不做違法的事情；坐在壹起的都是結裏的壹個“土匪”，其他住戶都會舉報。不報的話，結內各家各戶坐在壹起都有罪。①
(三)新縣制實施後的區鄉保甲制
1939年9月，南京國民政府頒布《縣級組織大綱》，推行新縣制。1941年8月，《鄉(鎮)組織條例》頒布。新縣制體現的最明顯的政治意圖是使保甲制度和基層自治制度相互作用，實現兩套治理體系的充分融合。行政系統分四級(實際上是三級，此時的地區部實際上是縣政府的派出機構)。小區設計部，下設建委、派出所；鄉(鎮)有民意組織——鄉(鎮)人民代表會議，執行組織——鄉(鎮)辦事處，議事組織——鄉(鎮)事務會議；保證人和保護人大會；家長會。嘉寶仍然以十進制數為基礎，但在特殊情況下也采取了靈活的方法。比如應該不少於六個，不超過十五個。常寶和鄉(鎮)長壹樣，兼任國保民兵隊長和國保國民學校校長，是行政、軍隊、文化“三位壹體”。據南京國民政府內政部統計，到1947年6月，全國共有431870個，甲有4997345個..②
需要指出的是，新縣制實施後的保甲制度雖然沒有完全達到南京國民政府的政治預期，即完全實現了保甲制度與鄉村自治制度的融合，但在制度設計和實際運作上確實呈現出與區域部保甲制度不同的局面。
1.新縣制時期的保甲制度克服了地區部保甲制度等級混亂、權責不清的弊端，不僅在組織動員民眾興修水利、整頓交通、預防災害、勸導農工商等方面發揮了應有的作用，而且在抗日戰爭時期也為整合戰爭資源發揮了積極作用。這是新縣制的保甲制度能在全國包括陜甘寧邊區廣泛實行的主要原因。