反壟斷法作為市場競爭行為的基本規則，屬於行為規制法(雖然大部分與結構有關)。原則上應適用於壹切限制競爭或壟斷行為，不應因行為者本身的不同而有所不同，如所有權、法律形式、領域等。事實上，現代國家和地區反壟斷法的適用主體具有普遍性和趨同性的特點，即適用於所有參與或影響市場經濟活動的主體。正如經濟合作與發展組織(OECD)在其競爭法基本框架中指出的那樣:“應盡可能適用於所有市場交易，無論其屬於哪個領域；它應盡可能適用於從事商業交易的所有實體，無論其所有權和法律形式如何。對本法的所有豁免應嚴格限制在適當的法律和條例中。”歐洲國家和德國的競爭法也規定，國企和私企應該壹視同仁。這是反壟斷法維護自由公平競爭原則深化的結果和表現。
隨著經濟全球化和中國加入世貿組織，中國的反壟斷法也應盡可能適用於所有限制競爭的行為，並平等地適用於所有主體。這在絕大多數領域和場合都不是問題，但在壹些特殊的領域和場合就需要討論了。這主要涉及自然壟斷行業和國有控制領域以及國有企業。我國在制定反壟斷法的過程中，專門提出並討論了這兩個問題。雖然眾說紛紜，但最終的結論是明確的，即中國的反壟斷法應該適用於這些領域。
壹般來說，自然壟斷是壹個經營者能夠以低於兩個或兩個以上經營者的成本向整個市場供應壹種產品或服務的壟斷。自然壟斷行業主要包括電信、電力、石油、天然氣、供熱、供水以及部分交通運輸企業和提供公共服務的部門，即公用企業。傳統經濟學理論認為，自然壟斷行業必須由國家經營，因為公用事業具有規模經濟和沈澱成本。公共企業壹旦由壹家公司經營，企業必然追求壟斷利潤，損害消費者利益。公用企業屬於為公眾提供基本服務、關系國計民生的行業。因此，這些行業也是受國家控制的行業，通常被視為《反壟斷法》適用的例外或豁免。然而，從20世紀80年代開始，隨著技術的巨大進步，替代技術不斷出現，導致了細分行業的競爭，市場規模的迅速擴大也為新企業的進入提供了可能。新經濟理論和西方國家的管制革命也對自然壟斷的合理性進行了反思，關註政府管制與保護公共利益之間的沖突。越來越多的國家在自然壟斷行業引入競爭機制，各國反壟斷法對公用事業的態度發生變化並逐漸形成趨勢。例如，1987年，歐盟委員會發布了《促進歐洲電信市場競爭和自由化綠皮書》，1996年，歐盟委員會理事會通過了《電力行業指令》，都致力於打破自然壟斷行業的壟斷。德國在1998第六次修改反限制競爭法，幾乎取消了對公用事業的豁免。第130條規定:“本法也適用於公共部門所有的或者由公共部門管理或者經營的企業的全部或者部分。”電力、天然氣、運輸企業等不再被視為除供水以外的經濟領域。對於自然壟斷行業和國家控制領域，反壟斷法從普遍豁免變為全面幹預。2005年該法第七次修正案保留了這壹條款。
雖然在我國制定《反壟斷法》的過程中，有人提出《反壟斷法》至少在幾年內不能適用於自然壟斷行業和國家控制領域，但基於上述各國理論和實踐的發展以及我國的現實情況，這壹觀點並未被接受。事實上，從現代反壟斷法的基本原則出發，這些領域並不需要特別豁免，因為反壟斷法並不反對壟斷或市場支配地位本身，而只是反對濫用市場支配地位。因此，對於公用企業基於其自然壟斷特性所享有的壟斷或市場支配地位，不存在豁免，因為這種地位的占有並不違法(但存在通過改革逐步引入競爭機制打破壟斷的問題)，其濫用這種地位如壟斷高價。多年來，我國公用企業因競爭不充分而造成的弊端壹直為廣大消費者所深惡痛絕，這也正是我國政府在深化改革中應該著力解決的問題。壹方面，政府根據經濟技術發展的新形勢，在改革中逐步打破了壹些行業的專營壟斷，為市場競爭的發展創造了基礎條件；另壹方面，將壹些仍需保留獨家經營的公用企業納入反壟斷法的適用範圍，使其市場競爭行為受到反壟斷法的規制。
毫無疑問，中國的反壟斷法也應該適用於國有企業。壹方面，國有企業是經營者的壹部分，如果因為其投資者是國家而使其行為不受反壟斷法等重要法律的約束，顯然會違背市場經濟條件下各類主體法律地位平等的基本要求；另壹方面，在我國國有企業在國民經濟中占據主導地位的情況下，如果反壟斷法這壹市場經濟條件下的普遍行為規則不適用於國有企業，那麽這樣的反壟斷法就沒有實質性的意義。而且德國等西方國家的反壟斷法中明確規定適用於國有企業。但在我國反壟斷法中沒有必要單獨作出這壹規定，自然無論在理論上還是實踐中都適用於國有企業。從某種意義上說，不單獨規定國有企業的適用，是平等適用的最好體現，因為這使其在內容和形式上沒有特殊性。
因此，我國的反壟斷法應當平等適用於市場競爭的所有參與者。2006年6月，國務院將《中華人民共和國反壟斷法》草案(以下簡稱草案)提交全國人大常委會審議。第2條規定該法的適用範圍不限制其主體條件，而第3條將壟斷行為的範圍界定為經營者，即“在相關市場從事生產、經營或者提供服務的自然人、法人和其他組織”。這裏對經營者的資質和領域沒有限制，應該是所有參與市場競爭活動的主體。
同時，草案第五十四條還規定了本法在知識產權領域的適用。壹方面，明確反壟斷法不適用於經營者合法行使知識產權的行為(依據知識產權法律法規)；另壹方面，明確了反壟斷法也應當適用於經營者濫用知識產權排除、限制競爭的行為。事實上，原則上明確的是，知識產權權利人在適用反壟斷法時，適用的原則與其他任何有形和無形財產權權利人相同，知識產權權利人既不是特別免於反壟斷法審查，也不是特別有嫌疑，而是應當適用統壹的標準和法律原則。這既是反壟斷法正確對待知識產權問題的應有原則和立場，也是反壟斷法平等適用的要求和表現。
再者，我國反壟斷法不僅適用於參與市場競爭的人，也適用於雖未參與市場競爭但對市場競爭產生影響的人。事實上，草案不僅規定了協議壟斷、濫用市場支配地位、經營者集中等典型的壟斷行為(所謂經濟壟斷)，還規定了我國較為突出的濫用行政權力排除、限制競爭等壟斷行為(所謂行政壟斷)，雖然在起草過程中有反復。因此，我國反壟斷法不僅直接適用於參與市場競爭的“經營者”，還包括影響市場競爭的“行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織”(後者簡稱“公共組織”)。這意味著，只要實施了排除、限制市場競爭的行為，無論主體是經營者、行政機關還是公共組織，都同樣應當適用反壟斷法。
當然，《草案》在壹些地方也有關於免責的規定(如第10條特定壟斷協議的免責)，但那是針對特定行為的，不是針對特定主體的。只有《草案》第五十五條明確針對具體主體，即“農業生產者及其專業經濟組織在農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存中的合作、聯合或者其他合作行為，不適用本法。”壹方面，這是由農業領域的經營活動的特點決定的(如分散、規模小、受土地和氣候等自然因素影響大等。)，而且也是各國通行的做法；另壹方面，也受到壹定程度的限制。
總之，我國即將通過的反壟斷法在適用主體範圍上非常廣泛，體現了平等適用的原則。從某種意義上說，反壟斷法的制定和實施是中國完全市場經濟地位的集中體現和生動展示。
二、中國的反壟斷法應平等適用於國內外經濟活動。
中國的反壟斷法不僅適用於中國的經營者，也適用於外國的經營者。這也是法律平等適用原則的體現。這包括兩種情況:壹是適用於外國經營者在中國的經濟活動，這是適用屬地管轄原則的必然結果，也是國家法律主權原則的要求，這是毫無疑問的。二是適用於外國經營者在中國境外的經濟活動，這就是反壟斷法所謂的域外管轄權。域外管轄權的適用有不同的原則，其中所謂的“影響原則”(簡稱“效果原則”)影響最大，為大多數國家所采用。
《草案》第二條第1款規定:“中華人民共和國境內經濟活動中的壟斷行為，適用本法；中國人民和外國的排除、限制國內市場競爭的壟斷行為，適用本法。”這分別規定了屬地管轄原則和域外管轄的影響原則。當然，在適用影響原則時，需要進行必要的限制。例如，1982的《對外貿易反壟斷改進法》指出:“謝爾曼法實際上只適用於部分外國人的貿易活動，即他們對國內出口貿易或美國出口企業的出口機會產生直接的、實質性的和可合理預見的後果。”在立法上，我國也可以將境外壟斷行為對國內市場競爭的直接的、實質性的、可以合理預見的限制或者影響作為適用的基本要求。同時，在具體實施中，還需要反壟斷執法機構和法院權衡分析各種相關因素，作為上述基本要素的補充。這樣可以合理確定我國對外國企業在我國境外實施的某些限制競爭行為的管轄權，既可以維護我國的主權和經濟利益，又可以節約執法和司法資源。避免與其他國家的利益發生不必要的沖突。
對於外國經營者，無論是在中國境內還是境外，中國反壟斷法的適用都應體現與中國境內經營者平等適用的原則。這是WTO國民待遇原則的要求。在我國反壟斷法的適用中，外國經營者之間也應體現平等適用原則，這是WTO最惠國待遇原則的要求。顯然更多關註的是前者，即國民待遇問題。對此，雖然《草案》中沒有明確提及，但很自然。換個角度也可以說，《草案》沒有明確規定壹個主體不享受同等待遇，也就是說當然享受同等待遇。因此，無論從WTO規則國民待遇原則的要求，還是從純粹的立法技術來看，我國反壟斷法都不需要單獨規制外國經營者(包括跨國公司)的壟斷或限制競爭行為，而是適用統壹的反壟斷法規則。
《反壟斷法》的壹個重要特點是，其所規制的壟斷或限制競爭行為多為結構性行為，即經營者需要具有壹定的市場支配地位才能實施相應的行為(濫用市場支配地位行為)，或者在實施壹定的行為(合並或集中行為)後需要達到壹定的市場規模(結構)才能受到控制。即使聯合限制競爭行為並不要求主體具有壹定的市場結構作為前提或結果，但許多國家的反壟斷法中都給出了中小企業的壹些聯合行為。所以反壟斷法雖然不壹定反對大企業，但是相對來說，大企業往往受到更多的約束和管制。與中國國內企業相比，跨國公司在資金和技術上有很大優勢，規模更大，實力更強，更容易在中國市場取得優勢地位。事實上，也有壹些明顯的限制競爭。所以，中國反壟斷法頒布後，可能會有很多針對國外跨國公司非法壟斷行為的調查和訴訟，這應該是壹個正常現象。如果出現這種情況，不能說中國的反壟斷法是專門針對外企的，也不能說外企享受了不平等待遇，因為那是適用反壟斷法同樣標準的結果，反壟斷法只針對壟斷行為，不管其主體是國內還是國外。
還需要註意的是，2006年商務部、工商總局等六部委修訂《外國投資者並購境內企業暫行規定》後形成的《關於外國投資者並購境內企業的規定》第五章專門規定了“反壟斷審查”的內容(第565438條+0-54)。很明顯，這是專門針對外國投資者並購國內企業的反壟斷規則，這似乎與反壟斷法平等適用的要求相違背，也確實有壹些外國投資者這樣質疑和抱怨。對此，有兩點需要澄清:壹是針對我國當前現實的迫切需要而制定的。由於我國目前沒有統壹的反壟斷規則(包括並購審查規則)，近年來外國投資者在我國並購企業過程中存在諸多不規範行為，其中壹些行為嚴重限制了市場競爭，迫切需要對此進行必要的規制。而且就目前的反壟斷審查來看，基本都是在原有的外資管理基本框架下進行的，沒有太多的額外負擔。其次，它是在我國《反壟斷法》頒布之前制定的部門行政法規，在我國法律體系中效力水平較低。我國《反壟斷法》正式頒布後，對企業並購(包括外國投資者並購境內企業)的反壟斷審查必須適用《反壟斷法》確立的統壹法律規則。因此，這壹反壟斷審查規則是臨時性和過渡性的。當然，這種情況也凸顯了我國《反壟斷法》盡快出臺的必要性，既有利於對國外經營者的市場競爭行為進行必要的規制，也有利於打消他們在這方面的顧慮和指責。
總之，我國反壟斷法的平等適用既是壹項基本的法律原則和理念，也是反壟斷法中的壹項具體制度和規則，需要落實到具體的執法和司法中。這也是衡量20世紀初中國反壟斷法律制度是否先進有效的重要標誌。
以上是邊肖對“反壟斷法的平等適用”問題的回答。我國反壟斷法的平等適用既是壹項基本的法律原則和理念，也是反壟斷法中的壹項具體制度和規則，應當落實到具體的執法和司法中。如果讀者需要法律幫助，歡迎進行法律咨詢。