2011新年伊始，我們迎來了《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱條例)的實施。作為對目前飽受詬病的“強制拆遷”的有力回應，以限制公權力運行、保障私權實現為原則的《條例》基本完成了我國城市房屋拆遷制度的重大變革。然而，正如人們普遍認識到的那樣，圍繞農村集體土地征收和房屋拆遷的爭議遠不止城市引起的爭議。對此，黨中央、國務院高度重視集體土地征收和房屋拆遷問題。胡錦濤總書記、溫家寶總理、馬凱國務委員等黨和國家領導人多次作出重要指示，要求通過修改土地管理法，盡快妥善解決農村集體土地征收和房屋拆遷問題。那麽，正在修訂的土地管理法如何與條例銜接？《條例》的出臺對於《土地管理法》的修改有什麽意義？
筆者認為，《條例》對集體土地上房屋征收立法的借鑒意義體現在以下三個方面:
首先，明確界定了公眾的利益。
近年來，隨著我國市場經濟體制的建立，原有農村集體土地征收制度所依賴的就業、社會保障等配套制度發生了重大變化。根據現行法律，對被征地農民的補償和安置只能維持其基本生存，而不能有效解決農民的發展權問題。被征地農民沒有分享到經濟發展帶來的土地增值成果，各方反映強烈。特別是《條例》頒布實施後，國有土地上的房屋征收與補償問題得到了很好的解決，使得農村集體土地征收與房屋拆遷問題更加突出，更加受到社會輿論的關註。國務院第141次常務會議明確提出，要加快修訂土地管理法關於農村集體土地征收與補償的規定。如何界定公共利益，壹直是國土資源管理部門的難題。
現行《土地管理法》規定:“國家為了公共利益的需要，可以依法征收或者征用土地並給予補償。”但是公共利益沒有明確的定義。《條例》的出臺，對《土地管理法》的修訂，對集體土地征收和房屋拆遷規範的制定，具有重要的借鑒意義。壹是《條例》明確規定，征收國有土地上單位和個人的房屋，應當符合公共利益，給予公平補償；第二，《條例》詳細列舉了公眾的利益。即國防和外交的需要；政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；政府組織實施的科學技術、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；政府組織實施的保障性安居工程建設的需求；危房集中、基礎設施落後等政府按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的有關規定組織實施的舊城改造的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。三是《條例》強化了各類規劃對征收的控制作用。規定凡需要征收房屋的建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設和舊區改造應當納入市、縣兩級國民經濟和社會發展年度計劃。
此外，在對征收集體土地上的房屋進行立法時，應建立判斷機制，規定適當的機構，通過適當的程序判斷是否屬於公共利益範圍。
二是進壹步明確了公平補償原則。
補償問題與群眾利益最直接相關，社會最關心，也引發最多矛盾。《條例》頒布前，征收城市房屋，按照房地產市場評估價格加搬遷費、過渡費、停產損失進行補償。根據有關部門和地方的反映，補償標準是大多數被拆遷人可以接受的。全國範圍內，強制拆遷的比例只有0.3% ~ 0.4%。大多數群體性或激烈沖突的事件發生在集體所有土地的征收過程中，主要是因為補償標準低和對失去土地的農民的生活保障不足。根據現行土地管理法，土地補償費(該土地前三年平均年產值的6 ~ 10倍)和安置補助費(該土地前三年平均年產值的4 ~ 6倍)的總額不得超過30倍。許多農民難以接受被征收農民房屋按重置價格的補償，失地農民原有生活和長遠生計得不到有效保障。征地補償的矛盾越來越突出和尖銳。
在《條例》制定過程中，普遍認為，雖然現行城市房屋征收補償標準基本合理，但因征收拆遷引發的糾紛也時有發生。要在總結經驗教訓的基礎上，進壹步明確公平補償原則，以改善被征收房屋居民的居住條件，堅持先補償後拆遷的原則，對房屋補償和搬遷停產停業損失補償作出明確規定。關於征收農村土地和房屋的補償問題，要認真研究解決現行土地管理法規定的補償標準偏低的問題。同時，針對原有的“農轉非”安置方式已難以實施，失地農民生活缺乏有效保障的現實，應按照改善生活條件、不降低原有生活水平、保障長遠生計的原則，做出科學合理的制度安排。
第三，對被征收人權益的保護處處體現。
制定條例要統籌考慮工業化、城市化和土地房屋中被征收人的利益，努力實現公共利益與被征收人個人利益的統壹，這是原則之壹。根據《條例》，被征收人將不再是沒有權利保障的被拆遷人，而是享有壹系列實體權利和程序權利的被征收人。具體來說，被征收人的權利可以概括為以下兩個方面:
(1)知情權和參與權。政府信息公開是現代行政管理的重要特征，也是實現公民知情權和參與權的內在要求，更是防止腐敗、實現公平征收的需要。條例規定，房屋征收與補償應當遵循民主決策、程序正當、結果公開的原則。公民有權了解和參與房屋征收與補償的各個方面。從征集方案的規劃階段到制定階段、征集方案的實施階段、征集後的監督階段，都體現了“公開透明”的原則，充分保障了征集的知情權和參與權。為了保證當事人的參與權，條例還規定了被征收人的選擇權。房地產價格評估機構由被征收人協商選定的；協商不成的，以多數決定、隨機抽取的方式確定；被征收人可以選擇貨幣補償或者房屋產權調換。
(2)監督權和救濟權。為了防止在征收過程中損害被征收人的合法權益，條例高度重視征收補償活動的監督和問責，賦予被征收人壹系列監督和救濟的權利，體現在房屋征收補償的各個階段。關於舉報、行政復議、行政訴訟等救濟權利的規定，為被征收人保護自身合法權益提供了保障。條例還明確規定，行政機關在房屋征收與補償工作中不履行法定職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，以暴力、威脅或者違反規定等非法手段中斷供水、供熱、供氣、供電、道路交通迫使被征收人搬遷，貪汙、挪用、截留或者拖欠征收補償費，造成損失的，不僅要追究有關人員的責任，政府還應當依法承擔賠償責任。
此外，價值補償不得低於市場價格、保障性住房建設納入市縣兩級年度計劃、征收方案需聽證、禁止建設單位參與搬遷、取消行政強制拆遷等，都體現了對被征收人權益的保護。
第四，充分發揮市場的作用
充分引入市場機制也是《條例》的亮點之壹。《條例》規定，對被征收房屋價值的補償不得低於房屋征收決定公告之日被征收房屋類似不動產的市場價格。為確保房屋價值不被低估，條例規定，被征收房屋的價值應當由具有相應資質的房地產價格評估機構按照《國有土地上房屋征收評估辦法》評估確定。同時，《規定》強調評價機構的中立地位。房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，采取多數決定、隨機抽取的方式確定。房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地進行房屋征收評估，任何單位和個人不得幹涉。對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。在集體土地房屋拆遷問題上，也應借鑒《條例》的方法，引入市場機制，區分不同情況，比較城市郊區和城鄉結合部的房屋拆遷補償標準；郊區的房子，宅基地可以重新安排的，按照重置價格進行補償。
集體土地上房屋拆遷的立法工作正在進行，將體現在新修訂的土地管理法中。有了《國有土地上房屋征收與補償條例》奠定的良好基礎，我們相信集體土地上房屋拆遷的規範也將體現“公權力先於私權”的原則，給廣大人民群眾壹個滿意的答案。
(本文原載於中國國土資源報2011)。