論商業信息自由法的主要內容、原則或規定

-《政府信息公開條例》(討論稿)的幕後

■本報記者韓曉平賈鵬雷

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壹部在頒布前就引起激烈爭論的法律法規，關系到我國正在大力建設的電子政務工程的成敗。

“如果把工作領域當成自己的地盤，把自己掌握的公共信息當成自己的私有財產和權力基礎，甚至會利用職權不擇手段地壟斷信息、尋租信息資源。這樣的做法只會把電子政務引向壹輪浪費人和錢的形象工程。”壹位權威人士對此表示了相當的擔憂。

如何將壹些珍貴的信息資源公之於眾？公共信息的邊界在哪裏？壹部《政府信息公開條例》(討論稿)，猶如壹石激起千層浪，觸及政府工作改革的敏感領域，試圖為可操作的“政府信息公開”提供法律依據。

致力於國家信息化推進的人都知道，電子政務建設任重道遠。但是，人們更容易忘記，信息化沒有退路。

如果妳想知道某個國家機關首席信息官的辦公電話、郵箱、傳真等聯系方式——只要妳想，他就有義務公開；如果妳想要壹份紅頭文件——不管是國務院的還是省政府的，不管妳只是想壹般性地了解壹下，還是出於商業目的，只要不涉及國家機密，不損害第三方利益，妳都有權得到；如果妳按規定提交申請並申請註冊，而政府機構在30天內未能安排或無視妳的要求，那就起訴吧！

妳能相信這壹切嗎？是不是很不可思議？

但這確實是正在討論的壹部法律法規所涉及的內容。最近，在信息產業、法律、經濟和政府官員中有壹個非常熱門的話題:政府信息公開。這壹切都與正在征求意見的壹部法規——《中華人民共和國信息公開條例》(討論稿)有關。

是的，不僅僅是普通人覺得不可思議，就連政府官員也認為這個即將出臺的規定實在是“太令人震驚了”。

壹個官員的“震驚”

國務院辦公廳壹位不願透露姓名的官員看到《政府信息公開條例(討論稿)》時很驚訝:“如果真的實施，那簡直就是壹場革命。在我們的工作中，我們所有的政府信息都屬於國家。不公開是原則，公開是例外，有時候，甚至沒有例外。現在這個規定第二款要求政府信息要公開，不公開除外。這將從根本上改變我們的工作方式和思維。這真是工作制度的壹次革命。”

這位官員的話很有代表性。對於所有普通百姓和普通官員來說，政府信息公開確實是壹項非常令人遺憾的改革。有壹個老祖宗的格言“千百年來人盡皆知”，經過幾十年的實踐經驗，中國的普通百姓和基層官員都習慣了保守國家機密。事實上，大部分的政府信息並不是涉及民生的機密，更不用說涉及國家安全的絕密信息，而只是可以完全為所有人所知的普通信息。真正的秘密是由保密法嚴格規定和保障的。中國普通民眾和基層官員習慣了保持警惕，不多說。事實上，大多數政府信息都與人們的生活有關。只有讓人民群眾知道，政府的決策和工作才能更好的進步。

但是，現代政治學已經證明，社會的自治程度與信息公開程度成正比。只有信息越公開，壹個社會的自主性和承受力就越高，社會就會越穩定。稍遠壹點的是二戰時期美國總統羅斯福的“爐邊談話”。羅斯福借助當時新興的電視媒體發表講話，鼓勵和說服人們接受戰爭迫在眉睫、需要支持英國的觀點，英國在二戰勝利中發揮了重要作用。最近的例子有美國“9.11”事件，莫斯科劫持人質事件，華盛頓連環槍擊案。在電視、網絡等無處不在的媒體面前，鐵壹般的事實不僅震驚了民眾，更重要的是政府通過有效、積極的信息公開，及時讓民眾參與進來，提高了官民采取壹致行動的信心和基礎。

事實上，政府信息公開不僅在美國，在中國也是如此。2000多年前，始祖李悝將法典放在刑鼎上，體現了開放的精神。新中國成立後，我國憲法和壹系列法律倡導社會主義民主開放。然而，由於缺乏具體的法律規範和技術原因，普通民眾很難熟悉政府信息公開。隨著信息化的推進和電子政務的建設，政府信息公開逐漸被提上日程，並頒布相關法律法規對其進行規範，體現了電子政務和信息公開的精神。

為什麽現在才推出？

為什麽要頒布《政府信息公開條例》？為什麽選擇在這個時刻起草《政府信息公開條例》？作為該條例的起草組組長，中國社會科學院法學研究所周漢華教授明確表示，該條例出臺的核心動力是滿足信息化的要求。周漢華教授表示，信息化最基本的要求是讓信息流動起來，但掌握全社會80%信息的政府信息仍處於封閉或靜止狀態，這不適應信息化要求，也是當前電子政務推廣不理想的根本原因。

日前，由Computerworld報社和北京時代世界資訊公司* * *聯合策劃的《中國城市政府網站評估報告》顯示，城市政府網站總體上不盡如人意、不及格，不少城市政府網站狀況仍然較差。北京時代吉視信息公司總經理金玉忠告訴記者:36個政府網站中，61%沒有網上審批和網上申報功能，55%沒有網上采購和網上查詢功能，50%沒有網上查詢功能。在評估中，得分低的主要原因是涉及更多政府職能和業務流程的調整沒有做好。不善於使用復雜的交互功能技術確實有原因。但更重要的原因是壹些政府部門對推進電子政務認識不足，甚至根本不願意推進電子政務和公開政府信息。

著名經濟學家吳敬璉教授在接受本報記者采訪時指出:“在信息化建設過程中，壹些政府部門的主要問題不是書寫、印刷和傳輸工具不夠先進，而是政府的組織形式和工作方式存在制度缺陷。壹些政府部門及其工作人員將工作領域視為自己的‘領地’，將所掌握的公共信息視為自己的‘私有財產’和權力基礎。依靠權威，千方百計壟斷信息，甚至利用信息壟斷來尋租。這種錯誤的做法，因為認識不清，在壹些部門沒有得到糾正，甚至以紅頭文件的形式確認，對政府機關的工作造成了很大的危害。”

“如果不及時改變這種狀況，必然會出現自建封閉網絡的偏差和互聯互通的障礙。如果這種偏差得不到糾正，只對行政上級負責，不對群眾負責的習慣性做法依然存在，很容易把電子政務建設變成又壹輪勞民傷財的‘形象工程’。”

吳敬璉教授說:“西方發達國家的電子政務是在20世紀70年代以來的‘政務公開’、‘政府信息公開’等政府改革的基礎上進行的，因此在邏輯上更容易實施。然而，我國大多數政府機構仍然習慣於使用'內部規定'和'內部程序'來處理公共事務，因此很難利用網絡技術和電子手段來服務公眾，這根本不符合信息化建設的需要。在這種情況下，推進信息化，推進電子政務勢在必行。”

事實上，實現政務公開和公共信息透明，可以說是現代社會治理的基本原則。政務公開和公共信息透明度是衡量壹個地區投資環境和判斷壹個部門工作效率的非常重要的指標。壹些地區經濟發展不盡如人意，投資環境不佳，與此不無關系。壹些積極推進電子政務建設的地區和部門率先實行政務公開和信息公開。

與吳教授的觀點壹致，國務院新聞辦壹位高官也明確表示，現有的信息管理不夠保密，但不夠公開。我國有現行的《保密法》，執行非常嚴格，但我國沒有《公開法》。壹些現有的寶貴資源和信息無法享用，這是因為缺乏信息公開的法律規定，在實際操作中受到限制。

如何解決這個問題？專家和政府有關部門建議采取兩項措施:壹方面，盡快組織研究起草壹部“公開法”；另壹方面，各級政府部門積極推進電子政務，在法律許可的前提下，盡可能做到信息公開透明。如果因為國家安全的需要，某些信息不能公開，必須經過批準。

可以說，主管信息化的政府機構和學術界都非常贊成政府信息公開，並稱之為目前最有意思的制度創新。他們認為這是適應信息文明的正確選擇。

信息、水和空氣

有人說，現代文明是建立在三種基本資源的基礎上的，這三種資源是信息、水和空氣。

負責起草《政府信息公開條例》的周漢華教授認為，信息、水和空氣是現代文明的三大要素，是三種最基本的資源。公開信息，就像享受水和空氣壹樣，是現代文明的要求。

周教授說，人類社會經歷了三種文明形態，即農業文明、工業文明和信息文明。農業文明最大的資源是土地，誰擁有土地，誰就擁有最大的資源，所以“是天下之地”這句話是對農業文明最好的概括；工業文明最大的資源是機器和金錢，福特的汽車流水錢是工業文明最典型的代表；信息文明最大的資源是信息，信息的高速流動和傳播是信息文明的最大特征。需要指出的是，農業文明的土地和工業文明的機械是不能* * *享用、獨占和獨享的，而信息文明的信息是可以* * *重復使用和享用的，從而創造巨大的財富增量。

國家提出以信息化帶動工業化，實現跨越式發展，而信息化的前提是信息的流動和低成本的使用。政府信息公開是主要措施之壹。這不僅是政府順應潮流的舉措，也是國際慣例。據了解，在歐盟和美國的權威報告中，政府信息資源被定義為國家核心資源和戰略資源。

世貿組織對此也提出了明確的要求。對外經濟貿易大學WTO中國研究院院長張漢林教授表示，WTO的三個重要原則之壹就是透明度。WTO要求政府行為必須透明，透明的前提是信息公開。我們原來的管理模式是計劃經濟下的政府管理模式，而WTO要求的是市場經濟下的透明管理模式。透明的好處是政府廉潔高效。

“老鼠害怕，貓也害怕。”

陽光是最好的殺蟲劑。人們總喜歡用這句話來形容公開透明在反腐倡廉中的作用。事實上，政府信息公開確實是日常管理中最基本也是最好的表現形式。壹旦政府信息公開，那些靠擁有政府信息來尋租的蛀蟲將無處藏身。

《政府信息公開條例》(討論稿)規定了政府信息自由獲取的原則。《條例》第四條規定，政府機關提供政府信息不得收取費用，法律、行政法規另有規定的除外。政府機關在提供政府信息時，只能向申請人收取預定標準的費用，不得收取其他費用。政府信息成本的收取標準由國家或省級價格、財政部門確定。對經濟特別困難的申請人，可按規定減免費用。

這壹規定徹底摒棄了通過占用政府信息尋租的可能，也讓那些利用信息不對稱獲取不義之財的“碩鼠們”失去了存在的支撐。

壹則電視新聞曾經披露了這樣壹個事實:江西上饒縣農民甘讓春將各級政府減輕農民負擔的文件和規定匯編成冊，供村民查閱。當地政府部門知道後會收，怕農民壹旦知道相關規定，就不再讓他們隨意收各種不該收的稅費。這說明，壹些政府機關及其工作人員利用自己不得不出租的政府信息。

與此同時，北京中關村假文憑的泛濫，證明了信息不對稱帶來的可怕的市場亂象。如果妳有機會經常去中關村，在那裏，每走幾步，就會有人走過來問妳:“妳要北大的文憑嗎？碩士、博士都沒問題。”聽的人都害怕:偽造的那麽多，真的有幾個？所以很多用人單位壹聽說應聘者是北大畢業的，首先就懷疑是不是假的，這就證明了經濟學中劣幣驅逐良幣的結論。北京大學光華管理學院壹位不願意透露姓名的教授表示，造成這種現象的原因是信息不對稱、不公開。對付這種現象，甚至不需要打擊。只要信息公開，人們上網壹查就知道哪個是真的，哪個是假的。現代經濟學中有壹個著名的理論，即信息披露和政府監管是相互替代的。如果信息公開執行得好，政府監管就不需要投入太多的人力物力。

教授的話指出，信息公開不僅有利於打擊“老鼠”，也有利於打擊導致老鼠的“懶貓”和“壞貓”。在保護市場經濟秩序的工作中，政府部門設立了大量的監察、審計和檢察機構。這些機構及其工作人員被通俗地稱為抓“老鼠”的“貓”。這些“貓”確實為捕鼠立下了汗馬功勞，但由於相關信息不公開等技術原因，壹些“貓”擔心萬壹老鼠被消滅就沒有存在的必要，於是養老鼠，甚至靠老鼠為榮，為整個政府工作。(上接A26版)(上接A25版)政府信息公開和電子政務的推進將積極有效地防止這種情況的發生，所以專家笑稱:“《政府信息公開條例》的起草、頒布和實施，不僅嚇到了老鼠，也嚇到了貓。”

能不能把規定變成法律？

這部旨在推進電子政務建設，為國民經濟和社會信息化保駕護航的《政府信息公開條例》已經起草完畢，目前正處於征求各方意見階段。據了解，該條例的研究起草始於2000年，歷時兩年多。參與調研起草工作的有20多人，包括NPC法制委、國務院法制辦、公安部、國家保密局等相關單位，可以說集中了相關領域最主流的意見。相關人士預測，盡快出臺這壹規定勢在必行。甚至有專家建議，應該提升這壹規定的規格，出臺“開放法”。

《政府信息公開條例(討論稿)》起草組組長周漢華教授說:從建議和制度創新的角度來看，這個條例應該上升為法律，相關人士希望它能盡快上升為法律。

據介紹，《政府信息公開條例》目前是以條例的形式起草的。之所以這樣，是因為起草法規的程序不壹樣，法規頒布的速度比較快。相對來說，如果是立法，按照我國頒布實施的《立法法》，速度會慢很多。據說中央對政府信息公開立法的決心很大。在最近的全國兩會上，全國人大代表提出了立法建議。在壹次人代會上，它作為1號議案被提出，表達了NPC代表對政府信息公開立法的迫切心情。鑒於此，《政府信息公開條例》的研究者認為，條例的出臺能更好地適應社會的迫切需求。

需要指出的是，《政府信息公開條例》以法律法規的形式出臺速度很快，但很多問題不是法律法規本身能夠規定和解決的。如果立法，相應的問題可以壹攬子解決。

比如《政府信息公開條例》只能對政府行政機關做出規定，而不能對人大、法院、檢察院強制規定信息公開的義務，也就是信息公開的範圍受到限制。與此相關的，各行各業，如地方人大、法院、檢察院、社區、鄉鎮、企業等。，都在積極推行審判公開、檢務公開、鎮務公開、廠務公開，甚至校務公開、醫務公開。這說明信息公開已經成為社會發展的大趨勢，《政府信息公開條例》顯然不能涵蓋這壹切。

再比如，當壹個普通公民與政府就信息公開發生糾紛時，如何解決這種糾紛，成為《政府信息公開條例》無法解決的又壹大問題。如果壹個公民向政府部門索要他所需要的政府信息，而政府部門以各種理由拒絕。糾紛發生後，如果公民向法院提起訴訟，法院會解決糾紛。按照目前的規定，如何解決這個問題還存在爭議。現有的司法程序解決不了這個問題，只有這個規定上升為法律後才能尋求解決辦法。

可以說，《政府信息公開條例》上升為《公開法》，既是條例自身發展的需要，也是信息化建設的要求。然而，讓法學家和信息業內人士感到尷尬的是，法規上升為法律存在巨大障礙。最大的障礙是各級政府部門不願意公開自己掌握的信息，不願意從信息的擁有者變成提供者。其最明顯的表現就是電子政務推廣難。信息產業的專家、法學家和經濟學家都說，電子政務建設的重點是政務而不是電子。“電子”作為信息技術的參照物，目前在技術上沒有不可逾越的障礙。相反，最大的約束來自於信息的披露和披露所要求的工作流程再造。

致力於推進信息化的人都知道，電子政務建設任重道遠。但壹個更重要的事實是，信息化是沒有出路的。

《政府信息公開條例(討論稿)》的關註點

1.政府信息公開原則:“公開為原則，不公開為例外”。

2.收費:不收費，只能收取預定標準的費用。

3.政府信息主動公開的範圍:政府機關的機構設置、組織機構、職能和設置依據必須主動公開；機構首席信息官的姓名、辦公地址、辦公時間、電話號碼、傳真號碼、電子郵件地址及其他聯系方式等。

4.主動公開政府信息的方式:通過公報等官方出版物或者將其置於辦公場所供公眾查閱等方式主動公開政府信息；還必須通過互聯網上的官方網站主動公開。

5.正式決定是否公開的程序:政府機關依據法定程序決定是否公開政府信息。

6.服務指南和信息登記冊的內容:政府機關向公眾提供其政府信息登記冊，包括每項政府信息的名稱、索引、主題、基本內容的簡要說明和登錄日期。

7.投訴程序:信息委員會在接受投訴時遵循的程序是免費的。

8.審判程序:法院不公開審理涉及國家秘密的單方案件。

9.政府機關的責任:政府機關的違法行為給申請人或者第三人造成損害的，應當承擔賠償責任。

國外政府信息公開法律簡介

美國的《信息自由法》是政府信息公開法中最具代表性和示範性的法律。本法規定了美國聯邦政府各機構的政府信息公開，是美國法典第五篇“政府機構和雇員”第552條的總稱。這部法律於1967年6月5日獲得美國總統批準，並於同年7月6日(獨立日)正式生效。它是當代美國行政法中公民知情權的壹項重要法律制度。其中，在1974、1976、1986、1996中進行了大幅完善，成為迄今為止世界上關於政府信息公開最完備的法律之壹。

信息自由法的主要原則

1.政府信息公開是原則，不公開是例外；

2.政府信息面前人人平等；

3.政府拒絕提供信息並承擔舉證責任；

4.法院有重審的權力。

信息自由法的主要內容

1.獲取政府信息；

2.政府信息公開的方式；

3.免於公開政府信息；

4.政府信息的可分離性；

5.信息自由法的訴訟和反訴。