2002年6月28日，九屆全國人大常委會第三十次會議通過了《環境影響評價法》。該法第五條規定“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”，並規定了具體的參與方式。國家以法律的形式明確了單位、專家和公眾參與環境保護的權利和義務，這表明我國公眾參與環境保護的權利進壹步擴大，我國公眾參與制度進壹步完善。因此，深入研究環境保護中的公眾參與，進壹步考察其法理基礎和立法實踐，探索完善公眾參與制度的途徑，對我國環境法制建設和可持續發展戰略的實施，尤其是對西部大開發中的生態環境保護具有重要意義。
壹、公眾參與的含義和功能
公眾參與的思想可以追溯到公元前5世紀的古代雅典。當時，公民大會發起了公眾參與立法。迄今為止，公眾參與立法已被廣泛接受為全世界民主政治的標準。在環境保護領域，公眾參與的思想形成於20世紀60年代。1969美國在國家環境政策法中明確提出了公眾參與權問題。此後，公眾參與被許多國家的環境政策、法律和國際法律文件規定為壹項原則，中國也是如此。但是，由於公眾參與的內涵和外延比較廣泛，學術界對其概念尚未形成* * *認識。本文認為，正是由於公眾參與的廣泛內涵和外延，必須從各個角度對公眾參與進行認識和規定。從社會學的角度看，公眾參與是指以公眾、社會組織、單位或個人為主體，在其權利義務範圍內進行的有目的的社會活動；從公共政策制定的形成過程來看，公眾參與是指公眾參與政策制定的根本途徑，以保證政策符合民意，使政策合法化。傳統環境法對公眾參與的研究僅限於公眾參與，公眾參與是建設項目立項階段或籌備階段的壹項重要工作。討論公眾參與問題，主要從環境影響評價的角度來研究公眾參與的內涵，過於片面和狹隘。本文認為，現代環境保護領域的公眾參與是指公眾有權通過壹定的程序或渠道參與壹切與環境利益相關的決策活動，使決策符合廣大公眾的利益，有利於環境保護。在性質上，它是壹項重要的程序性權利，是環境保護的壹項重要原則和基本制度。從目的上看，其主要目的是限制政府的自由裁量權，促進政府決策的科學化、民主化；從司法程序來看，將環保自救納入法制軌道是主要途徑。有利於解決和處理普遍存在的環境問題，實現環境問題的全過程、全方位管理。傳統的公眾參與機制是被動地制止行政機關的違法行為和對公民權利的侵犯，難以保證政府機關根據公共利益正當行使自由裁量權。現代意義上的公眾參與制度是指行政機關必須讓受影響的利益相關者參與自由裁量權的行使，從而有效監督和制約政府權力，彌補傳統監督機制的不足。
二、公眾參與的法律基礎分析
環境問題的特殊性決定了公眾參與環境保護的必要性，在環境保護領域強調公眾參與、確認公眾參與權、建立公眾參與制度有其深層次的法理基礎。
從法哲學的角度看，公眾參與是民主政治的本質特征和根本要求。民主政治是程序政治。首先，民主政治的本質是民主集中制，民主集中制的內涵必須是程序性的，即民主基礎上的集中和集中指導下的民主。由於各種政治主體的利益不同，政治預期和政治目標之間必然會產生沖突。按照既定的規則從政，才能創造出公平競爭、和平共處、穩定合作的局面。這就是民主的程序價值。公眾參與是民主的壹種形式，公眾參與權是壹種程序性權利。它通過公眾具體參與環境政策和法律的制定，在環境立法中體現民主和民主指導下的集中，從而制定出符合公眾意願和實際情況的政治和法律。第二，民主是自由、平等和參與性的政治。所謂參與，是指民主政體中的決策和立法程序不是由少數人決定，更不用說由個別人獨斷，而是由廣大人民群眾直接或間接參與，按照少數服從多數，多數尊重和保護少數的民主原則進行。公眾參與本身就體現了民主政治的這壹特征。由於環境利益的特性，它不僅是個人的私人利益，也是公共福利。它需要公眾的積極參與，以便制定科學的環境政策和法律，更好地保護整個生態環境，保護每個公民的權益。同時，自由、平等和參與性政治為各種政治觀點、政策和立法建議的表達和交流提供了機會，也為政治主體影響和參與決策提供了機會。這樣各種政策和法律才能真正反映廣大人民群眾的根本利益和意誌，才能有效避免長期的、大範圍的、難以糾正的政策失誤，這種失誤往往比少數人鬧事更容易導致社會混亂和無序，導致經濟衰退和社會倒退。我們知道，在環境事務中，壹項決定或壹項法律規定的錯誤會給社會發展和經濟發展帶來不可估量的後果。它不僅給當代人的利益造成損失，還會給後代人的利益造成不可估量的損失。因此，環境政策和法律的制定需要更多的考慮，更廣泛地聽取公眾的意見，公眾更積極地參與。同時，只有當人民群眾認可某件事是“合法的”時，人民群眾才能把它變成壹種內在的行為準則並自覺遵守和維護，法律價值才能充分實現。只有認真對待公民權益的法律，才能贏得人們的依賴、尊重、支持和遵從。
第三，公眾參與立法的實踐與評價
1.相關國際立法中關於公眾參與的規定。
早在1972，《人類環境宣言》就強調了公眾參與環境保護的重要性。此後，許多國際環境立法文件開始重視公眾參與環境保護。1982《內羅畢宣言》第9條規定，“應通過宣傳、教育和培訓使公眾和政府意識到環境的重要性，在促進環境保護方面，每個人都必須承擔責任並參與具體的環境保護工作。”1984聯合國在紐約頒布的《聯合國與人權》指出，參與壹切與科學技術和經濟發展、環境保護及相關領域活動的權利，包括知情權(尋求和接受信息)非常重要。通過參與決策、制定政策和控制各種活動，包括所有上述領域的活動，人民自覺和民主地致力於發展努力，這是保護人權免受所有決策偏見負面影響的方法之壹。國際組織，特別是屬於聯合國系統的國際組織的職能之壹是以公平和專業的方式提供有關國家的科技發展和環境保護所需的所有專家。[9]聯合國環境與發展會議於1992年通過了《關於環境與發展的裏約宣言》,其原則10規定，地方環境問題只有在所有相關公眾的參與下才能得到令人滿意的解決。每個人都應該有適當的機會獲得政府掌握的環境信息，包括關於其社區中危險物質和活動的信息，並應該有機會參與決策過程。各國還應廣泛傳播信息，促進和鼓勵公眾了解和參與，並充分有效地利用司法和行政程序，包括賠償和補救程序。這是國際法文件中首次提出公眾參與環境事務的權利。《世界自然憲章》第23條規定:“每個人都應有機會根據自己的法律單獨或集體地參與制定與環境有關的決定。”1993年5月，聯合國環境規劃署理事會通過了《蒙得維的亞地區方案》修正案，為國際社會在當時和21世紀制定環境法提供了方向和具體領域。第七個領域是“環境意識、教育信息和公眾參與”。隨著全球化的快速發展、環境保護浪潮的興起、可持續發展戰略的實施、非政府組織的興起及其對環境事務的積極參與，公眾參與環境事務的權利在壹些國家和地區也取得了長足的進步，國際統壹立法的趨勢進壹步加強。1998年6月25日，歐洲委員會通過了《公眾在環境事務中獲得信息、參與決策和訴諸司法權利的奧胡斯公約》，規定了公眾參與環境決策的三個層次:壹是參與具體的環境活動；第二是參與與環境有關的規劃和決策；三是參與現行行政法規和法律的決策和執行過程。[10]此外，《公約》第3條第2項還規定:“所有簽約國應努力確保政府和主管部門支持並指導公眾獲取信息、參與決策和獲得環境正義。”從《公約》的規定來看，關於公眾參與環境事務的規定是全方位的，對公眾參與權的認可也是全方位的，從具體的環境事務到環境規劃決策，再到法律政策的實施。《聯合國21世紀議程》也界定了公眾參與環境訴訟的權利，指出“各國應通過提供廣泛的信息，促進和鼓勵公眾意識和參與。每個人都應該能夠有效地訴諸司法和行政程序，包括賠償和補救程序。”芬蘭於1991通過的《跨境環境影響評價公約》第二條第六項規定，公眾應參與環境影響評價:“原產國應向可能受影響地區的公眾提供參與相關法案的環境影響評價過程的機會，並確保提供給受影響國公眾的機會與其本國公眾的機會相等。”
2、中國的公眾參與法。
我國憲法第二條規定:“中國人民和國家的壹切權力屬於人民。”人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、經濟和文化事業以及社會事務黨的十三大報告指出，社會主義民主政治的本質和核心是人民當家作主。公眾參與原則的確立是人民當家作主的具體體現。我國《環境保護法》第六條規定，“壹切單位和個人都有保護環境的義務，並有權對汙染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《城市規劃法》第10條規定:“壹切單位和個人都有遵守城市規劃的義務，並有權對違反城市規劃的行為進行檢舉和控告。”《土地管理法》第三條也規定:“任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務，並有權對違反土地管理法律、法規的行為進行檢舉和控告。”2002年6月28日，10九屆全國人大常委會第三十次會議通過的《環境影響評價法》第五條規定:“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”並在第11條中規定了具體的參與方式:“對可能造成不良環境影響、直接涉及公眾權益的規劃，專項規劃編制機關在規劃草案報送審批前，應當召開論證會、聽證會或者采取其他形式征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。但是，國家規定需要保密的除外。”“編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。並應當在提交審查的環境影響報告書中附具是否采納該意見的說明。”
從上述國際立法和各國立法實踐可以看出，公眾參與權受到高度重視，立法規定也較為廣泛。特別是在環境影響評價立法中，各國基本上都規定了公眾參與制度，各國普遍認識到公眾參與在環境與發展領域的特殊重要性。然而，由於缺乏公眾參與的理論研究、系統的理論論證以及各國立法層次不同，公眾參與在環境保護中的作用並未得到充分發揮。特別是在我國，由於公眾的法制觀念還很薄弱，參與意識不強，因此需要從理論和實踐兩方面強化公眾參與的理念，探索積極的推進機制。
本文認為，公眾參與環境保護的真正實現和實施，必須在理論上明確公眾參與權，在環境立法中確立公眾參與原則，在具體制度設計中完善公眾參與制度。
從前面的分析可以看出，公眾參與是壹種符合環境管理本身特點的有效制度，有助於實現環境保護法制化的目標。要使公眾參與制度真正落到實處，首先要有公眾參與的制度保障；其次，應該有公眾參與的信息保障和監督機制，有完善的公眾參與制度，有保障公眾知情權和參與決策權的法律制度。我國《環境影響評價法》的頒布明確規定了公眾參與的具體方式和途徑，為環境保護中公眾參與權的實現提供了制度保障，進壹步完善了公眾參與制度。同時，應借鑒發達國家的先進立法經驗，吸收壹些行之有效的方法，如設立網上環境登記處，提供環境信息、數據和狀況，讓公眾對環境相關法律文件從提出草案到最終通過的全過程進行監督。通過這些途徑，公眾可以充分表達自己的意見，保證公眾參與權的實現。