關於城市規劃行政許可若幹問題的思考(三)

行政許可的條件和程序是法律對什麽情況下應當(或者不應當)作出行政許可以及如何作出行政許可的具體規定。其目的是規範許可行為，防止權力濫用。

4.1《城市規劃法》對規劃許可的條件和程序的規定不明確，應盡快通過修訂完善。

《行政許可法》第四條規定:“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、範圍、條件和程序”。第十六條第四款規定:“法律、法規作出的行政許可條件的具體規定，不得附加其他違反上位法的條件。”不難看出，行政許可的條件和程序應當是合法的。《城市規劃法》第30條、第31條、第32條分別規定了“壹書兩證”的許可條件，但並不明確。比如第三十二條規定“必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請……”，這裏的“相關批準文件”有哪些？法律沒有做出具體規定。此外，《城市規劃法》對“壹書兩證”的辦理程序只字未提，給實際操作帶來困難。修改法律時應彌補這些缺陷。

4.2《行政許可法》關於申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更和延期的規定，無條件適用於規劃許可。

《行政許可法》對行政許可的申請、受理、審查決定、期限、聽證、變更和延期等作了特別詳細的規定。根據“特別法優於壹般法”的原則，這些規定無條件適用於《城市規劃法》中沒有特別規定的規劃許可。

(1)關於申請和受理。主要是申請形式的問題。《行政許可法》第二十九條規定，申請許可可以采用口頭或者書面方式，也可以采用信函、電報、傳真、電子數據交換、電子郵件等方式。法律法規對書面形式有明確規定的，以書面形式為準。在實踐中，許多人對以口頭或數據信息等非書面形式提出規劃許可的可操作性存有疑慮。筆者認為這種擔心是多余的。第壹，《行政許可法》明確規定“當事人可以口頭、數據電文等非書面形式申請許可”，這是法律對當事人的“賦權”，也體現了行政管理體制改革的壹個方向。其次，《行政許可法》對申請形式沒有嚴格要求，目的是體現“便利”原則，解決當事人“申請難”的問題。第三，無論以什麽形式提出申請，規劃部門都要對申請材料的完整性、真實性、合法性進行審查。申請材料不齊全、不符合法定形式或者不合法的，應當告知當事人補正或者作出“不予批準”的決定。所以對於規劃部門來說，關鍵問題不在於是否受理非書面形式提交的申請，而在於如何審核，然後決定是否準予。片面強調申請形式，對許可證本身意義不大。

(2)關於時間限制。壹是個別省市的地方性法規規定了作出規劃許可的時限。地方性法規是“法規”，所以法規是有效的。二是申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在5日內告知補正內容。逾期不告知的，自收到材料之日起視為受理。因此，規劃部門必須認真履行告知義務，否則將直接影響實際可用的許可期限。第三，近幾年各地都在改革審批制度。為了簡化審批程序，優化投資環境，壹些地方政府對規劃許可的期限作了專門規定，並向社會公布。筆者認為，處理期限長於《行政許可法》規定的，應當無效；如果小於《行政許可法》的規定，根據行政誠信原則，行政機關也應受《行政許可法》的約束。

(3)關於聽證陳述、申辯和聽證。《行政許可法》第36條和第47條分別對聽證陳述、申辯和聽證作出了規定。筆者認為，陳述、申辯和聽證雖有本質區別，但其適用階段、範圍、要求和權利主體幾乎相同。關於申請階段，聽證陳述人和陳述人是“行政機關審查行政許可申請時”，聽證是“行政機關作出行政許可決定前”，二者都必須在作出行政許可決定前進行；關於適用範圍，聽證陳述和申辯是指“行政許可事項直接關系他人重大利益”，聽證是指“行政許可直接關系申請人和他人重大利益”。雖然文字上有差異，但沒有實質性的區別；關於適用要求，兩者都是“應當告知”，行政機關沒有選擇適用的自由；權利主體，即有權進行陳述、申辯和請求聽證的人，都是申請人和利害關系人。因此，聽證陳述、申辯和聽證都是行政許可壹般程序的重要階段，其適用範圍取決於“重大利益”和“重大利益關系”的界定。對此，法律沒有，也不能做出具體規定，而是將認定權委托給行政機關，行政機關有壹定的自由裁量權[12]。有人認為，判斷“物質利益關系”的壹般標準是“是否對他人的生產或者生活造成了嚴重損害或者妨礙，有重大損害或者妨礙的，應當認定為物質利益關系”。也有人認為，“切身利益關系”通常涉及申請人與第三人之間的民事相鄰權關系。“例如，申請人計劃在某地實施壹項建設項目，該項目將對其周圍的個人和組織的生產、經營和生活產生重大影響，如居民住宅造成的采光影響...申請的行政許可如果實施，會對利害關系人造成損害”[13]。作者國務院《關於實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》(國發〔2003〕23號文件)也指出:“要認真落實聽證制度，依法確定聽證的具體範圍。”為此，建議建設部參照國土資源部的做法，盡快對適用聽證程序的案件作出規定。如果由各級規劃部門來定，《行政許可法》中的聽取意見制度很可能成為壹個空洞的擺設，行政許可的公開、公平、公正原則也將落空。

(4)關於變化與延續。“變更”和“延續”都不是壹種新的許可，這壹點前面已經說過了。在實踐中，需要註意三個問題:壹是變化的形式。行政許可變更實質上是對原許可的修改，壹般需要對許可主體進行審查後重新發放許可。但法律對此並無硬性規定，僅要求可以補辦許可證或作出“同意變更”的決定。第二是延續的次數。《行政許可法》對此沒有限制。壹些城市規劃的地方性法規限制了“兩證”的延續次數。筆者認為，這種限制是正常的管理措施，應當合法有效，但由法律、行政法規作出統壹規定是合適的。第三是默許。根據《行政許可法》的規定，行政機關對當事人在期限屆滿前提出的延期申請未作出決定的，視為“準予延期”。這就要求行政機關無論是否同意，都必須明確告知當事人續展申請。

4.3實施規劃許可必須註意的幾個具體問題

關於不予受理。近年來，隨著法制的進步和公民法律意識的提高，涉及規劃部門不作為的行政訴訟案件逐年增多，已成為當前和下壹階段行政訴訟的重點。根據《行政許可法》第三十二條第壹款第(壹)項、第(二)項規定，申請事項依法不需要許可，不屬於本機關職權範圍的，不予許可。實際工作中遠不止這些情況。筆者認為，規劃部門可以對以下申請作出“不予受理”或“不予許可”的決定:未提供具有合法資質的勘察設計單位出具的基本資料的；違法占地和違法建設不改正的；不符合法律法規規定的前置審批條件的。上述情況應在《城市規劃法》[14]修訂中予以明確。

(2)關於許可的前提。《城市規劃法》並沒有對是否必須進行規劃才能進行規劃許可做出硬性規定，尤其是建設工程規劃許可的核發。只有該法第三十二條提出“城市規劃行政主管部門應當根據城市規劃提出的規劃設計要求核發建設工程規劃許可證”。因此，核發建設工程規劃許可證應以《規劃設計要求》為依據，根據城市規劃提出。這裏的“城市規劃”不僅包括城市總體規劃，還包括分區規劃、詳細規劃和各種專業規劃，以及近期建設規劃。過去人們認為，在某個區域，只要有城市的總體規劃，即使總體規劃以下沒有規劃(特別是近期建設規劃和詳細規劃)，建設項目的規劃許可仍然可以進行。筆者通過對《行政許可法》的研究，重新審視《城市規劃法》，發現這種觀點有失偏頗。理由如下:第壹，《城市規劃法》雖然沒有明確規定作出行政許可前必須進行規劃，但其基本原則所體現的立法精神可以這樣理解。例如，該法第二十三條規定:“城市新區開發和舊區改建，必須堅持統壹規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設的原則……”其中“綜合開發、配套建設”顯然要以“統壹規劃”為前提。第二，相關地方法規對此有要求。如《江蘇省實施城市規劃法辦法》第二十條規定:“城市綜合開發應當由城市規劃行政主管部門根據批準的詳細規劃組織實施，按照先地下、後地上的順序進行配套建設。”由此可以認為，要進行全面發展，必須先進行詳細規劃。第三，國務院相關文件對此做了補充規定。《國務院辦公廳關於加強和改進城鄉規劃工作的通知》(國辦發[2000]25號)指出:“未編制詳細規劃或者建設項目不符合詳細規劃的，不得申請規劃許可證”。建設部等九部委發布的《關於貫徹落實〈國務院關於加強城鄉規劃監督管理的通知〉的通知》(建規[2002]204號文件)也規定:“自2003年7月1日起，未按要求編制和調整近期建設規劃的，停止申報建設項目選址……”綜上所述，規劃許可必須通過編制城市規劃來做出。目前壹些地方的詳細規劃覆蓋率較低，壹些近期建設規劃至今沒有編制調整。根據國務院文件的規定和《行政許可法》的要求，建設項目規劃前是不可能許可的，這壹點應該引起足夠的重視。

(3)關於技術規範。根據《民法通則》規定，因相鄰建築物引起的日照、通風、采光、排水、交通等民事糾紛，應當通過民事法律關系解決。然而，在現實中，這些行為往往是規劃等職能部門所允許的。因此，人民法院的司法解釋賦予了相鄰權人對規劃等部門作出的涉及相鄰權的具體行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。法院審理這類訴訟時，重點是審查被控行為是否符合相關技術規定，是否侵犯了原告的鄰接權[15]。但國家依法頒布的《民用建築設計通則》、《城市居住區規劃設計規範》、《建築設計防火規範》等各種技術規範對建築的日照標準、建築間距、防火間距等都有明確規定。這些規定是《民法通則》第83條關於相鄰關系規定的具體化，是判斷相鄰權是否受到侵害的直接標準和依據。因此，規劃許可必須以此為基礎。特別需要指出的是，建設部根據《建設工程質量管理條例》的要求編制的《工程建設標準強制性條文(城鄉規劃)》具有強制性，當然是規劃管理的重要依據。任何違反強制性規定的規劃許可都是違法的。

(4)關於前置審批。前置審批不是行政許可法中的概念。前置審批，我理解是指法律法規規定壹個部門必須在另壹個部門已經作出相關許可(或審批)的前提下作出行政許可。比如《江蘇省實施城市規劃法辦法》規定，領取建設用地規劃許可證的，必須有《建設工程批準文件》；領取《建設工程規劃許可證》，必須取得《建設工程批準文件》和《建設用地證書》。其他單行法律法規也有大量規定。過去很多人認為這些法律法規不屬於規劃法，不具有約束力，所以不按此執行。對方訴諸法院後，這些許可證都被吊銷了，教訓非常深刻。比如央視的法制報道，規劃局依法規劃，氣象局對簿公堂。浙江省泰順縣規劃局因批準縣農科所在氣象臺旁建設建築物，違反了《中華人民共和國氣象法》關於“氣象觀測環境保護”的規定，被縣氣象局告上法庭。結果其頒發的建設工程規劃許可證被法院撤銷。又如沈希賢等182人訴北京市規劃委員會核發《人民法院公報》刊登的建設工程規劃許可證糾紛案。北京市規劃委批準中國疾控中心食品安全所、衛生安全所建設二類動物實驗室，在申請人未提供相關環境影響報告書的情況下發放許可證，違反了《中華人民共和國環境保護法》第十三條的規定，構成違法行為，予以撤銷[16]。

筆者認為，法律、行政法規關於規劃許可的前置審批規定必須執行。地方性法規也必須在不違反上位法的前提下，落實規劃許可前置審批規定。實踐中，與前置審批相關的法律、行政法規主要有:《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國放射性汙染防治法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水法》、《廣播電影設施保護條例》、《中華人民共和國軍事設施保護法實施辦法》。

(5)關於原件復印件。《建設工程規劃許可證》正反副本制度是規劃部門加強建設項目批後管理的壹項措施。實踐證明，它有效地約束了被許可人不按許可內容實施建設。為此，壹些地方已經通過立法對其進行規範。例如，《南京市城市規劃條例實施細則》第三十條規定:“建設工程規劃許可證應當執行正本和副本。除《建設工程規劃許可證》復印件不允許取得產權證外，復印件與《建設工程規劃許可證》具有同等法律效力。”但《行政許可法》對此沒有規定。筆者認為，正反副本制度對於加強規劃許可的監督檢查是非常有效的。《行政許可法》第十六條第二款、第三款規定:“地方性法規可以對實施行政許可作出具體規定。”這種做法雖然看似背離了“便利”和“效率”的原則，但通過地方立法加以規定，符合《行政許可法》的精神。

(6)關於充電。《行政許可法》規定:“行政機關實施行政許可和進行監督檢查，不得收取任何費用，法律、行政法規另有規定的除外”。過去，規劃許可涉及的行政收費主要包括規劃保證金和規劃管理費。這些收費是國務院明令取消的。目前涉及的收費主要有兩項:壹是技術服務費。建設單位在辦理“壹書兩證”過程中，需要提供具有合法資質的測繪單位和服務業務機構出具的地形圖、設計方案和施工圖。此類收費具有有償服務性質，主體為非行政機關，因此不屬於許可性收費。二是城市建設費，包括配套費、人防費、白蟻防治費等。雖然這些費用不是規劃部門收取的，但各地都習慣於把發放規劃許可證作為壹個“夾子”，規定規劃部門不得為未交費的建設單位發放“兩證”。有的甚至將其升級為條例甚至地方性法規。例如，《江蘇省發展新型墻體材料和推廣節能建築管理條例》(令號江蘇省人民政府100)規定“新建、擴建、改建建設工程的單位和個人，在取得建設工程規劃許可證前，必須繳納發展新型墻體材料專項費用，否則，規劃部門不予核發建設工程規劃許可證”。筆者認為，這種做法違反了《行政許可法》。

(7)關於許可形式。《行政許可法》第三十九條規定:“行政機關作出準予許可的決定，需要頒發行政許可證件的，應當向申請人頒發加蓋本行政機關印章的行政許可證件”。《城市規劃法》頒布後，建設部分別於2月22日1990、10月6日1992[17]發布了關於“壹書兩證”格式及統壹實施的通知。有些地方擅自印刷，改變樣式，用其他文件代替的做法是錯誤的，必須糾正。