火災賠償的法律問題

1999年3月5日，全國人大修改了《中華人民共和國憲法》。補充:“中華人民共和國依法治國，建設社會主義法治國家”。這為中國的法制建設確立了目標。實現“依法治國”，首先要依法行政。只有把政府行政機關的行政行為納入法律監督的範圍，依法治國的方略才能實現。因此，我們有必要對行政法的相關問題進行研究和探討。我今天要討論的話題是行政確認在行政法中的地位及相關法律問題。

第壹，行政確認在行政法中的法律地位。

首先，我們來明確壹下行政確認行為的概念和特征。

所謂行政確認行為，是指行政主體不得不確認或否認相對人的法律地位或權利義務的單方法律行為。比如道路交通事故責任認定、醫療事故責任認定、傷殘等級認定、產品質量認定、火災責任認定等行政行為，都屬於行政確認行為。

行政確認行為的特征是:

1，行政確認行為是評價行為，不是制裁和執行行為。行政處罰和行政強制包括行政確認。因為只有確認行為的違法性，才能進行處罰和執行。

2.行政確認權具有排他性和不可替代性。行政確認是特定行政機關的權力。比如交通事故責任認定權必須由道路交通行政管理部門行使，土地糾紛中的土地權屬確認必須由土地行政管理部門行使。醫療事故責任的確認必須由衛生行政部門決定。

3.行政確認的相對人包括加害人和受害人。他是對當事人權利義務及其法律地位的評價。

行政確認類似於我國民事訴訟法中的“確認行為”。即確認當事人的法律地位和權利義務關系。這是行政機關運用自己特有的行政權力，對當事人的權利和義務作出的單方處罰。在行政法實踐中，這壹權利具有很大的適用範圍和重要的地位。遺憾的是，行政確認這壹重要概念在行政法領域仍然存在爭議。有些學者否認行政行為的分類包括行政確認。他們要麽把行政確認歸為行政處罰，要麽歸為行政強制，甚至在壹些行政法教材中也沒有提及。因此，我們有必要在下面的論證中明確行政確認在行政法中的地位。

傳統行政法將行政行為分為八個方面(不包括行政確認):行政立法、行政許可、行政強制、行政合同、行政指導、行政處罰、行政監督、行政責任。我們首先分析了行政確認與行政強制的關系。所謂行政強制，是指公民、法人或者其他組織不履行行政法上的義務，行政機關依法采取必要的強制措施，迫使其履行義務的具體行政行為。行政強制的前提是確認行為人違反了行政法。因此，行政強制只能在行政確認程序之後適用。行政確認和行政強制是前提和結果的關系。我們來分析壹下行政確認和行政處罰的關系。所謂行政處罰，是行政機關及其法定組織對公民、法人或者其他組織違反行政法律規範但尚未構成犯罪的行為所給予的處分。廣義來說，行政處罰首先要經過行政確認，只有確認行為人違反了行政法，才能進行行政處罰。二者的區別在於，行政處罰的相對人必須是違反行政法的人。行政確認的相對人不壹定是違反行政法的人，有時也有受害者。

經過以上分析，我認識到行政確認是壹種獨立的行政行為，不應與行政強制和行政處罰相混淆。

行政確認權是行政機關的壹項重要行政權力。行政確認在行政立法和行政司法實踐中發揮著重要作用。比如醫療事故糾紛、消防賠償糾紛等案件，行政部門首先要劃分事故責任。下壹步損害賠償的具體數額，以及違法方應當接受的行政處罰等法律責任，應當按照事故責任認定書中確認的責任比例確定。當事人的法律地位、權利和義務是通過行政機關的確認來實現的。因此，行政確認的正確性將對公民、法人和其他組織的財產和人身產生重大影響。由此可見，行政確認權責任重大，理應在行政法中占據重要地位。

第二，行政確認在立法和司法中存在的問題。

如上所述，行政確認在行政行為中起著重要的作用。由於行政確認具有特定性和不可替代性的特點，且行政確認權由具有專門技術和專業知識的主體行使，因此對行政確認權進行司法監督存在壹定的難度。另外，大部分行政法規是由行政機關起草制定的，必然會將本部門、本行業的利益滲透到立法中。具體問題可歸納如下:

首先，行政確認程序缺乏法律規範

要使具體行政行為真正做到“合法、公平、公正、合理”，就必須依法行政，而依法行政的內容不僅要遵守實體法律規範，還要遵守相關的程序法。1996年3月7日，全國人大通過了《中華人民共和國行政處罰法》。對於行政處罰，在程序上有專門的法律規範。對於其他行政行為，如行政確認、行政立法、行政許可等行政行為，仍然沒有法律依據。筆者認為《中華人民共和國行政處罰法》中的壹些原則和壹些程序性規定，應當適用於其他相關行政行為的執法活動。

比如筆者曾經處理過壹個火災損害賠償糾紛案件，火災竟然造成壹家服裝廠80多萬元的財產損失。經現場勘查，公安局消防部門認定，火災系乙浴池煙囪火花濺入甲房間，引燃屋頂保溫層內木屑所致。消防部門隨後做了火災責任認定。認定浴場B承擔70%責任，服裝廠A承擔30%責任。浴室乙不服，向上級公安機關申請復議，維持原行政行為。然後，B向法院提起行政訴訟。合議庭在審理該案過程中發現，消防部門在作出認定消防責任的具體行政行為時，未盡到告知義務。即不符合《行政處罰法》第三十壹條的規定:“行政機關在作出行政處罰決定前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由和依據，並告知當事人依法享有的權利。”最後，法院判決撤銷公安局消防局的消防責任認定書。

我認為法院的判決是壹個很好的司法實踐。該判決詮釋了行政處罰法的立法精神，對推進依法行政具有重要意義。可喜的是，壹些行政機關根據相關法律原則，制定了壹些適用於這壹制度的程序規則，有意識地將行政行為納入法律規範的軌道。

比如醫療事故的責任認定，壹直是壹個社會反響很大的問題。壹些復雜的醫療事故糾紛，經過區縣級、地市級、省級、三級衛生行政部門三次責任認定，得出了三種不同的結論。有時候，結論甚至是矛盾的。這說明有些醫療事故責任認定是主觀武斷的。有人形象地把衛生行政部門和責任醫院的關系比作父子關系。父親很難公正地監督和評價兒子的錯誤行為。但根據法律規定，當事人對醫療事故責任認定不服，不能提起行政訴訟。這讓人有很多無奈。壹些地方針對這種情況制定了地方性法規。規定醫療事故責任認定前，參照行政處罰法的規定舉行聽證。邀請法院法官、人大代表、CPPCC委員、律師和相關問題專家進行聽證。闡明妳的觀點和看法。這樣責任認定才能相對客觀公正，避免暗箱操作的發生。前段時間在報紙上看到物價部門在審批社區服務收費時，參照行政處罰的規定舉行了聽證會。聽取各方意見後，核定收費標準。這相當於在行政行為中很好地體現了公開、透明和服務社會的原則。

第二，行政確認行為缺乏司法監督

我們都意識到行政確認具有專業性，行政確認權只能由特定的行政機關行使。因此，壹些行政法規定，發生行政確認糾紛時，不能提起行政訴訟。行政機關的裁決是終局的。然而，現在的問題是，壹旦行政機關違法作出錯誤的行政確認，侵犯了當事人的合法權利，該怎麽辦？這是否違背了《中華人民共和國行政訴訟法》的立法原則？實踐中這樣的案例很多，造成了很多社會不穩定因素。

筆者在《行政訴訟法》實施初期處理了壹起交通事故損害賠償糾紛案件。原告的丈夫A在騎自行車下班回家的路上，被B駕駛的東風貨車從後面撞上，當場死亡。交警隊現場勘查發現，B的車左剎車不靈敏，導致車在剎車時出軌，引發交通事故。而且，B的汽車喇叭也出故障了。根據以上事實，本案交通事故的責任是非常明確的。令人難以置信和難以接受的事實是，交警隊在事故責任認定中，認定甲乙雙方各負事故責任的50%，各打了50板。當時沒有證據證明A是非法騎自行車。a無緣無故被殺，卻要承擔事故莫須有的50%責任。這真是太不公平了。

原告到上級交警隊申請復議，上級交警隊官員為對方辯護，維持原判。原告到法院提起行政訴訟。結果在1992年6月5日至2月6日的訴訟過程中，最高人民法院和公安部聯合發布了《關於辦理道路交通事故案件的通知》。通知規定“當事人僅對公安機關作出的道路交通事故責任認定、傷殘評定不服，向法院提起行政訴訟的，法院不予受理...法院在審理損害賠償民事案件和交通肇事刑事案件時，認為公安機關作出的責任認定和傷殘評定確實不當的，不予采信。以法院認定的事實為定案依據。”後來，根據通知，法院駁回了原告的行政訴訟請求。原告不得不向民事法院提起損害賠償訴訟。審理損害賠償糾紛時，還涉及到公安局責任認定書的效力問題。原告要求法院撤銷責任證明，法院也很為難。最後，這個案子通過調解解決了。現在的問題是，公安機關做出的責任書是有法律效力的。法院審理案件，發現有錯，可以不受理。那麽，責任認定的法律效力是什麽呢？《通知》內容不壹致，顯然是司法機關和行政機關相互妥協的產物。在人們的法律意識中，法律是不允許妥協的。正確的是合法的，錯誤的是非法的。

類似本案，侵犯當事人訴訟權利的案例還有很多。1997年7月，全國人大通過了《中華人民共和國公路法》，這對提高公路管理水平，發展交通運輸確實起到了積極的作用。然而令人遺憾的是，法律對公路管理部門作出的具體行政行為是否接受司法監督。當事人是否有權在15日內不服向法院提起行政訴訟，尚未作出規定。

發生這樣的公路占地糾紛，發人深省。a的房子位於郊區的壹條高速公路旁。由於年久失修，房屋隨時有倒塌的危險。經城建規劃管理部門和土地管理部門批準。賈某將舊房拆除，在原有基礎上翻轉房屋。結果，當房子的大框架剛蓋好，正在準備屋頂瓦片的時候，市公路管理處的執法人員趕到了。稱A的房子建在公路“紅線區”內(路基15米範圍內)，責令A停止施工，壹周內拆除房屋。壹個星期後，執法人員見賈沒有自己砸房子，就開著推土機強行推倒了房子。後來，賈某到處上訪投訴。高速公路管理處再次變更處罰決定，保留原宅基地面積的三分之二。

這場爭論中有很多值得深思的問題。a的新房蓋在“紅線”內，妨礙交通，應該拆遷。那麽，翻蓋房前的老房子也在“紅線”範圍內。當初為什麽不讓拆？原因很簡單，因為A的房子在前面，路在後面。如果拆除老房子，國家需要對老房子進行補償。那麽，老房子已經失去了使用價值，岌岌可危。A應該在哪裏蓋房子？城建規劃國土部門已經批準建房子了。是他們審批施工的權力大，還是公路管理處決定房屋拆遷的權力大？最嚴重的問題是公路法本身存在的立法問題。當事人的合法權利受到侵害後，依據公路法的規定，無權向法院提起訴訟。公路管理部門在執行裁決時也不受司法監督。他們可以自行強制執行，不需要向法院申請強制執行。在法治的今天,《公路法》中的這些不合理規定無疑是立法上的倒退。這條法律只強調部門的權力。保護部門的利益。但卻忽略了社會和公眾的利益。

第三，行政確認行為的立法前景。

將行政行為置於司法監督之下已成為全社會的共識。我認為，國家應該盡快制定壹部行政行為監督法。這部行政訴訟法要把除行政處罰以外的其他所有行政行為納入司法監督的軌道。1999頒布的《中華人民共和國行政復議法》規定，對行政機關發布的規定不服的，可以向上壹級行政機關申請復議。這壹規定是對行政立法行為中行政行為的監督。這壹規定對推進依法行政、依法治國具有重要作用。我國的立法工作正逐步從最初的註重實體法的結論轉向程序法的結論。當前，制定壹部完善詳細的行政程序法尤為必要。只有把壹切行政行為納入法治軌道，真正實現依法行政，才有希望杜絕權錢交易、枉法行為。依法治國方略有望實現。

綜上所述，行政確認是壹項重要的行政行為。它在行政法中占有重要地位。雖然我國現行的行政實體法和行政程序法還存在很多問題，但隨著依法治國方略的確定，壹系列科學、完整、實用的行政實體法和行政程序法將在不久的將來頒布。屆時，法治將不再是壹個形式上的口號，而是政府管理和人民日常生活的實際內容。