二、加強土地利用總體規劃、城市規劃、村莊和集鎮規劃實施管理(六)嚴格管理土地利用總體規劃、城市規劃、村莊和集鎮規劃修改。在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地範圍外，不得設立開發區(園區)和新城區(小區)。清理後保留的開發區，必須根據土地利用總體規劃和城市總體規劃，按照集中布局、集約用地、產業集聚的原則嚴格審查。嚴格的土地利用總體規劃的修改，涉及土地利用方向、規模和主要布局變化的，必須報原批準機關批準。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃不得擅自修改。(七)加強土地利用規劃管理。農用地轉用年度計劃是指令性管理，跨年度結轉計劃指標必須嚴格調控。完善農用地轉用年度計劃下達和考核辦法，對國家批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點建設項目和城鎮、村莊建設用地分類下達，按照定額指標和利用效率分別考核。(八)嚴格控制農用地轉為建設用地的總量和速度。加強農用地轉用審批的規劃和計劃審查，加強土地利用總體規劃和年度土地利用計劃對農用地轉用的控制和引導。凡不符合規劃且無農用地轉用年度計劃指標的，不得批準用地。為鞏固土地市場整治成果，不再新增2004年農用地轉用計劃指標；凡過去拖欠農民的征地補償安置費用在2004年底前不能全部償還的，暫停該地區2005年農用地轉用計劃。(九)加強建設項目用地預審管理。凡不符合土地利用總體規劃、無農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審。發展改革部門應通過適當方式通知項目單位開展前期工作。項目單位提出用地預審申請後，國土資源部門應當依法對建設項目用地進行審查。項目建設單位向發展改革部門申請建設項目審批或審批時，必須附國土資源部門的預審意見；沒有預審意見或者預審不合格的，不得批準或者核準建設項目。(十)加強農村建設用地管理。按照總量控制、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉(鎮)土地利用總體規劃和村莊、集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加應與農村建設用地減少掛鉤。農村集體建設用地必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，並納入土地利用年度計劃。凡占用農用地的，必須依法辦理審批手續。禁止擅自以“村改居”等方式將農民集體所有的土地變為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法轉讓或者出租集體土地用於非農業建設。改革完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購買宅基地。引導新建農村產業向規劃確定的建制鎮和小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、集鎮農民集體所有的建設用地使用權可以依法轉讓。(十壹)嚴格保護基本農田。基本農田是保障國家糧食安全的基礎。土地利用總體規劃修編必須確保現有基本農田總量和質量不下降。基本農田應當落實到地塊和農戶，並在土地權屬證書和農村土地承包經營權證書上註明。基本農田保護圖的備案應在新壹輪土地利用總體規劃修編後三個月內完成。基本農田壹經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，這是壹條不可逾越的“紅線”。符合法定條件，確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準；批準占用基本農田的，征地補償按最高法定標準執行，通過繳納土地復墾費補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。禁止占用基本農田、挖魚塘、植樹等破壞耕作層的活動。禁止以建設“現代農業園區”、“設施農業”等任何名義占用基本農田，變相搞房地產開發。
三、完善征地補償安置制度(十二)完善征地補償方式。縣級以上地方人民政府應當采取切實措施，確保被征地農民的生活水平不因征地而降低。要確保依法及時足額支付土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費。按照現行法律法規支付的土地補償費和安置補助費不足以維持被征地農民原有生活水平和支付因征地被征地農民社會保障費用的，省、自治區、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費之和達到法定上限，不足以保持被征地農民原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。省、自治區、直轄市人民政府應當制定並公布統壹的市、縣征地年產值標準或者綜合地價，征地補償同地同價。國家重點建設項目必須將征地費用全額納入概算。大中型水利水電工程征地補償標準和移民安置辦法由國務院另行規定。(十三)妥善安置被征地農民。縣級以上地方人民政府應當制定具體措施，保障被征地農民的長遠生活。對於有穩定收益的項目，農民可以通過依法批準的建設用地土地使用權入股。在城市規劃區內，當地人民政府應當將被征地農民納入城鎮就業體系，建立社會保障制度；在城市規劃區外，征收農民集體所有的土地時，當地人民政府應當為本行政區域內的被征地農民預留必要的耕地或者安排相應的就業崗位；不具備基本生產生活條件的被征地農民應當異地安置。勞動保障部門要會同有關部門盡快提出建立被征地農民就業培訓和社會保障制度的指導意見。(十四)完善征地程序。在土地征收過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益。征地依法報批前，要告知被征地農民擬征地的用途、位置、補償標準和安置方式；被征用土地現狀調查結果必須經被征用土地的農村集體經濟組織和農民確認；必要時，國土資源部門應當按照有關規定組織聽證。被征地農民知情並確認的相關材料應作為征地審批的必備材料。要加快建立和完善征地補償安置爭議協調裁決機制，維護被征地農民和土地使用者的合法權益。經批準的征地事項除特殊情況外應當公示。(十五)加強對征地實施過程的監督。未落實征地補償安置的，不得強行使用被征用的土地。省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用於被征地農民的原則，制定土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法。被征收土地的農村集體經濟組織應當向本集體經濟組織成員公布征地補償費的收支和分配情況，接受監督。農業、民政等部門要加強對農村集體經濟組織內部征地補償費分配和使用的監督。
四、完善土地節約和收益分配機制(16)落實加強節約集約用地政策。嚴格控制建設用地增量，積極盤活存量，把節約用地放在首位，努力盤活存量。新建項目應首先利用現有建設用地，嚴格控制占用耕地、林地、草地和濕地。開展建設用地資源存量普查，研究制定鼓勵盤活存量的政策措施。各地區、各有關部門要按照集約用地原則，調整廠區綠化率的規定，不得為“花園式工廠”占地。在開發區(園區)推廣多層標準廠房。在工業用地符合規劃、不改變原用途的前提下，提高土地利用率、提高容積率的，原則上不收取或調整土地有償使用費。基礎設施和公益性建設項目也要節約合理用地。以後供地，土地用途和容積率的約定要寫進用地合同。對工業項目用地必須有監管要求，比如投資強度、開發進度等。土地使用權人不按約定條件使用土地的，應當承擔相應的違約責任。在加強耕地占用稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅征管的同時，進壹步調整和完善相關稅收制度，加大對建設用地征留的稅收調節力度。(十七)推進土地資源市場化配置。嚴格控制劃撥土地範圍，逐步實行經營性基礎設施用地有償使用。運用價格機制抑制過度占用、亂占和浪費土地。除按現行規定必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓的土地外，工業用地也應創造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌。經依法批準，原劃撥土地用於經營性開發建設的，應當按照市場價格繳納土地出讓金。原劃撥土地使用權經依法批準轉讓的，應當在土地有形市場公開交易，並按市場價格繳納土地出讓金；如果交易低於市場價格，政府將行使優先購買權。(十八)制定和實施新的土地利用標準。國土資源部門根據國家產業政策，分別禁止和限制淘汰類和限制類項目用地，會同有關部門制定工程項目建設用地定額標準。省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際情況制定具體實施辦法。繼續停止高檔別墅地產、高爾夫球場等用地審批。(十九)嚴禁閑置土地。農用地轉用批準後，兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效；土地已被征用滿兩年未供地的，在下達下壹年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。具備耕種條件的土地，應當交給原土地使用者繼續耕種，也可以由當地人民政府耕種。用地單位的閑置土地應嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定處理。(二十)完善新增建設用地土地有償使用費征收方式。新增建設用地土地有償使用費實行先繳後分，按規定標準全額上繳國庫，不得減免，由國庫按規定比例分繳。審計部門要加強對新增建設用地土地有償使用費征收和使用情況的監督檢查。對於減免和拖欠的，要依法追回。財政部、國土資源部要適時調整新增建設用地土地有償使用費收費標準。新增建設用地有償使用費要嚴格按照法定用途使用，中央財政主導的部分要向糧食主產區傾斜。探索建立國有土地收益基金，抑制片面追求土地收益的短期行為。
動詞 （verb的縮寫）建立健全耕地保護和土地管理責任制(二十壹)明確土地管理的權責。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央政府，盤活存量建設用地的權力和利益在地方政府。保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府要負主要責任。在保證嚴格執行土地利用總體規劃和不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的土地利用安排，按照法定權限審批農用地轉用和土地征收， 按照規定用途決定新增建設用地土地有償使用費的分配和使用，組織本行政區域內耕地占補平衡，監督檢查土地管理法律法規的執行情況。 地方各級人民政府要對土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第壹責任人。地方各級人民政府要建立相應的工作制度，采取多種形式，確保耕地保護目標落實到基層。(二十二)建立耕地保護責任考核制度。國務院定期向各省、自治區、直轄市下達耕地保護責任考核目標。各省、自治區、直轄市人民政府應當每年向國務院報告耕地保護責任目標的落實情況。實施耕地保護責任考核動態監測預警制度。國土資源部會同農業部、監察部、審計署、統計局等部門，定期對各省、自治區、直轄市耕地保護責任目標落實情況進行檢查考核，並向國務院報告。對認真履行責任目標、成績突出的，在安排中央控制的新增建設用地有償使用費時，予以表彰和傾斜。未達到責任目標的，要在全國通報，責令限期補充耕地和基本農田。補充耕地的土地開發整理情況也要定期評估。(二十三)嚴格土地管理責任追究制度。對違反法律規定擅自修改土地利用總體規劃、違法占用基本農田、未完成耕地保護責任考核目標、征地侵害農民合法權益、引發群體性事件且未及時解決、減免或拖欠新增建設用地土地有償使用費、未按期完成基本農田圖件備案的，要嚴肅追究責任， 並對有關責任人員由上級主管部門或者監察機關依法給予行政處分。 同時，上級政府要責令限期整改，整改期間暫停農用地轉用和征地審批。具體辦法由國土資源部會同有關部門另行制定。實行補充耕地監管問責制，國土資源和農業部門負責對補充耕地的數量和質量進行驗收，並對驗收結果負責。各省、自治區、直轄市國土資源部門和農業部門要加強監督檢查。(二十四)加強土地執法監督。建立土地違法案件立案公開標準。有案不查、執法不嚴的，由上級國土資源部門責令其作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰。堅決糾正非法使用土地只有通過罰款去走法律程序。違法使用的土地及其建築物和其他設施，依法應當拆除或者沒收的，不得以罰款或者補辦手續代替；確需補辦手續的，依法處罰後，向上級征收征地補償費和土地出讓金及相關費用。完善土地執法監察體系，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派出土地督察，監督土地執法。(二十五)加強土地管理行政能力建設。2004年底前，完成省以下國土資源管理體制改革，理順領導幹部管理體制和工作機制，加強基層隊伍建設。市、縣人民政府應當確保基層國土資源管理機構、編制和經費落實到位，充分發揮基層國土資源管理在土地管理執法中的作用。國土資源部要會同有關部門建立健全統壹的土地分類、調查、登記和統計制度，啟動新壹輪土地調查，確保土地數據的真實性。組織實施“金土工程”。充分利用現代高新技術加強土地利用動態監測，建立土地利用總體規劃實施、耕地保護和土地市場動態監測網絡。各地區、各有關部門要以“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，把實行最嚴格的土地管理制度作為檢驗依法執政、依法行政能力的重要舉措。高度重視土地的保護和合理利用，認真總結經驗，積極推進土地管理制度改革，不斷完善土地法律制度，建立嚴格、科學、有效的土地管理制度，維護廣大人民群眾的根本利益，確保經濟社會可持續發展。
國務院2004年10月21日