股東是投資公司的組織或個人。投資於國有控股公司的國有資產所有權從根本上說是國家所有，即全民所有。所以理論上，國有股東指的是國家或者全體公民。《企業國有資產法》第三條規定:“國有資產屬於國家所有，即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權。”同時，根據該法第11條的規定，國務院和地方政府分別授權設立國有資產監督管理機構，或者授權其他部門和機構代表本級政府對國家出資企業履行出資人職責。所以，從實際操作層面來說。國有股東的範圍包括各級政府、政府國有資產監管機構以及政府授權的其他組織。關於國有股東的範圍，學術界壹直有爭論，但壹言以蔽之，國有控股公司中國有股東的範圍，理論上是國家，實踐中是政府，其評價標準是股東意誌的決策權。
雖然國有股東的範圍是清晰明確的，但是基於政企分開的改革思路，政府本身，包括國資監管部門都不可能直接把人引入國有控股公司的股東大會，從而成為壹線股東。於是，國有股東(權)代表制度應運而生。目前，國有股東代表制度最突出的問題在於代表遴選機制。
國有股東代表仍由國有股東選舉產生。但選擇機制應該以市場手段為主。在總經理是股東代表的情況下，必須從職業經理人市場中選拔經理人，必須堅決取消經理人的行政級別。另外，鑒於國有控股公司特殊的股權分布結構，應該禁止公司董事長兼任總經理，因為在國有股“壹股獨大”的情況下，如果規定只要股東(股東)同意，就允許董事長兼任總經理，那麽就相當於鼓勵了這種兼任。在國企，董事長兼任總經理的弊端是顯而易見的。因此，有必要修改現有的法律法規對其進行約束，這將有助於擺脫內部人控制和權力制衡缺失的現象。但要實現國有股東對其代表的有效監控，避免“壹放就亂”，需要通過相關配套機制來完成，如嚴格執行考核機制、合理確定薪酬標準、完善問責制度等。
國有企業改革指導下的國有資產管理體制改革的主題之壹是建立現代企業制度。因此，國有股的行使和監管首先是壹個公司法問題。無論誰作為國有股東或國有股東代表，其職能定位只能是國有控股公司的股東，公司治理必須按照《公司法》關於股東權利行使和監督的規定進行。壹般來說，SASAC是國有控股公司的國有股東，但其法律地位在學術界壹直存在爭議。其雙重身份在法律上被賦予了兩種不同的權力(利益):SASAC作為政府監管機構，行使公權力性質的監督管理權。改革措施和行政法規可以由公共權力的權威來執行；同時，作為國有控股公司的出資人，依據《公司法》、《證券法》等法律行使股東權利，本質上仍屬於私權範疇，必須按照市場規則運作。SASAC所享有的公權和私權在行使過程中必然會發生利益沖突，最終只會導致兩種權利(利益)的扭曲。
任何將國有資產的管理或國有企業的治理完全脫離政府意誌的努力和做法都必然是徒勞的。政府作為國家的法定代表人，有權利也有義務承擔管理國有資產的任務。其實誰來做國資股東並不是最重要的。重要的是所選國有股東是否有能力行使股權，經營好公司，實現國有資產保值增值和國家宏觀經濟目標。在這個過程中，公司股東的功能定位決定了國有股東必須按照市場規則治理公司。如果這家國有控股公司面臨被收購，SASAC必須並始終保持其作為公司股東的法律地位。它不能用政治權力來幹涉接管行為。
(二)國有股權行使下的股權變動機制。國有股權變動將導致公司控制權發生變化。在股權分置改革條件下，即全流通條件下，國有控股公司(上市)在中國進行股權變更是正常的，因為市場規則是不以人的意誌為轉移的。這種變化主要表現在國有股份額的變化和國有股主體的變化。股權分置改革完成後，國有大股東所持股份可以上市流通，其利益取向表現為股權價值最大化。
反過來，它可以促進國有股東通過改善企業經營獲得合法利潤。因此...要堅決落實股東(大會)權利，充分認識到推動公司治理改善的真正動力源和主角是股東而不是政府監管部門。在此基礎上，應建立和完善保護大股東的激勵機制。再說了。在全流通條件下，要求完善公司董事會治理模式，從內部加大對大股東的牽制和對經理層的監督，解決董事會虛權問題。因此，有必要進壹步落實董事會的職權。完善其決策機制，優化董事會成員結構，提高董事素質並強化其責任和義務，充分發揮獨立董事的作用。這些措施都要求國有股東通過股東(大)會機制行使股權，並就董事會的構成、董事比例、董事會的權利和義務、董事會與黨委、工會、監事會的關系、董事會與經理層的關系、公司獨立董事制度等制定規則。
國有股主體發生了變化，主要表現為管理層收購(MBO)。然而，管理層收購在中國國有企業改革中經歷了巨大的變化。先是本世紀初在很多國企如火如荼，後在2O04年被SASAC緊急叫停。沒過多久，政府有關部門發布的《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》指出，“MBO只限於資本在4億元以下的中小企業試行，大型國有企業暫不開展”。最近政府文件用“管理層增量持股”代替MBO。盡管立法和政府部門對國有公司的MBO態度曖昧，但大型國有企業和國有控股上市公司的MBO在實踐中從未停止。這已經很好的說明了MBO的合理性和必要性。筆者認為MBO只是推進國有企業產權改革的壹種方式，MBO是真正需要改變國有股主體的國有企業的壹種替代方式。然而，在當前資本市場信息披露機制和中介服務不規範的制約下，管理層收購的目標能否實現，與目標本身的定位和實踐中的具體操作程序密切相關。歸根結底。MBO要兼顧效率和公平，收購過程必須公開透明。
(3)構建全流通後國有股行使的監管體系。
黨的十五屆四中全會早就提出，要加強和完善國有企業的監督機制，把外部監督和內部監督結合起來。對於國有控股公司來說，除了依法監管之外，由SASAC作為出資人對公司和國有股東代表進行管理也是國有控股公司監管機制的應有之義。限於主題，本文只討論國有控股公司國有股行使的內部監督。監管對象主要限於國有股東(代表)行使國有股的行為。筆者認為國有控股公司中國的內部監督體系主要由以下幾部分組成:SASAC對國有股東代表行為的監督、公司董事會對股東代表行為的監督、公司監事會對股東代表行為的監督、公司職業代表52對股東代表行為的監督、公司審計部門對股東代表行為的監督、公司黨委對股東代表的監督是分雖然不同主體的監管範圍和特點有差異，但難免有相似之處，每個主體的監管內容都比較復雜。因此，下面只選取監管的薄弱環節或問題較多的領域進行討論。
1.改變國有股東即國資監管機構的監管職能和監管方式。
股權分置改革基本完成後，國有控股公司中國股的定價和轉讓機制將趨於市場化，國有資產的評估方法也將發生變化。國資監管機構必須將市值納入評估公司國有資產和計算其凈資產的範圍。而且，在涉及國家經濟安全和國民經濟命脈的重要行業和支柱產業公司，國資監管部門要通過各種手段保持國有資本的絕對或相對控股地位。比如，有學者建議在特殊事項上設立國有資本“金股”，或者擴大國有股東在某些特殊事項上的投票權。同樣的問題也出現在外資購買國有股的場合。因此，作為國有控股公司的國有股東，國資監管部門要不斷調整監管職能。對國有股轉讓實行更嚴格的監管，以適應市場要求。
另壹方面，中國壹家國有控股上市公司的部分股東將在股改後進入二級市場。他們的利益取向與公司股價密切相關，更容易導致他們進行內幕交易、操縱市場、拋售股票、套現等違法行為。再說了。在公司信息披露方面，也可能出現大股東操縱股東大會和董事會對公司資產、利潤、經營環境進行傾向性披露甚至虛假披露，從而損害中小股東利益或國家利益的情況。為此，國有資產監管機構必須改變過去的行政和市場監管方式，采取更多的市場監管方式，以適應改革後的資本市場的要求。
2.進壹步完善公司治理結構。
全流通前，國有控股公司國有股東代表的利益與流通股股東的利益是分離的。但董事會和經理層往往被國有股東控制，成為國有股東的代理人。公司的權力制衡機制幾乎形同虛設。在此基礎上建立的公司治理結構存在重大缺陷。全流通後，公司所有股東具有相同的利益基礎和股權激勵回收的作用。在此條件下，應努力強化公司董事會的權力體系，並逐步將其轉化為建立以董事會為核心的公司治理結構。公司董事會將制定公司發展戰略，選聘經理，確定國有股東代表薪酬標準。在監事會制度上，首先應賦予監事會法律制度上的各種程序性權利，如質詢權、否決權等，以保證監事會享有的實體性權利得以實現。其次，避免董事會、經理層和監事會成員之間的裙帶關系，考慮再次引入和實施外部監事制度，充分保證監事監督的獨立性和有效性，外部監事可由國資監管機構在社會上公開聘任，並應具有金融、法律等專業背景。
3.國有股東不行使國有股的嚴格法律責任。
法律責任制度是對主體行為最嚴厲、最有效的監督措施。國有股東及其代表是法律授權的國有控股公司的出資人。他們與國家和政府形成信托法律關系，承擔信托義務。公司法將其概括為勤勉義務和忠實義務，違反這種義務的人將承擔信托法律責任。
在市場經濟條件下，信托責任的內容是復雜的，其主要內容應該是財產賠償或補償責任。雖然我國《企業國有資產法》在法律責任上有了很大的突破。但總體來說還是比較粗糙的，比如如何界定“低價轉讓”和“重大損失”，需要後續立法明確說明。當然，除了財產責任，國有股東代表更多情況下還要承擔行政責任。國資委主任李榮融多次表示，要嚴格考核央企負責人。如果他們不在狀態，就啟動問責程序而言，他們將被替換。公司或公司監事會可作為原告，國有股東(代表)因不當行使國有股可依法向人民法院提起訴訟。