隱性債務本質上是2014年財政部對地方政府債務的壹次性登記(本質上是兜底)，又壹次添了底。隨著2014年43號文件和新預算法的實施，財政部於2014年2月底前對所有債務進行了集中登記，然後對登記範圍內的債務進行置換，通過公開發行債券的方式解決。
但從2015到2018，地方政府融資經歷了新壹輪擴張，變種方式有政府購買工程項目服務、違規PPP、真實債務融資等。2015至2018年，在實施債券置換、違規設立政府產業基金、違規政府購買服務、棚改、違規PPP、融資租賃、EPC+F等項目過程中，由於法律法規漏洞和違規操作，大量隱性債務不斷產生，地方政府債務風險越來越突出，形勢越來越嚴峻。
？2017 7月14全國財政工作會議指示“地方各級黨委政府要樹立正確政績觀，嚴格控制地方政府債務增量，實行終身問責，追究責任”。這壹天成了地方政府隱性債務的魔咒，讓地方政府比任何監管文件都惶恐；這個日期也是後續置換隱性債務的分界線。。
(1)決策主體是地方政府；(二)用於公益項目的資金；(3)償債資金來源於政府財政資金。同時滿足以上三點的，可以認定為地方政府隱性債務。
來自《國務院中央關於防範化解地方政府債務風險隱患的意見》(27號文)，是指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金舉借、違規提供擔保的債務。
(1)安排財政資金還款。安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金償還；(二)轉讓部分政府股權，償還經營性國有資產權益；(3)企事業單位用項目結轉資金和經營收入償還；(4)部分現金流穩定的隱性債務合規轉化為企業經營性債務；(5)企事業單位與金融機構協商以借新還舊、展期等方式償還。(六)破產、重整和清算。
(1)只還本金不還利息，置換的資金只能用於歸還項目；(2)置換後的債務成本不得高於原隱含債務成本；(3)置換後的債務不再是隱性債務，由債務主體的經營收益或項目的經營收益歸還，政府不再承擔償還義務；(3)置換前，必須解除政府違法擔保；(3)置換債務的到期日不得超過隱含債務的化解期，總化解期應在5至10年內；(6)盡可能是2017年7月14日之前的存量債務(終身追責和責任追究的魔咒)。
銀監會進壹步發布45號文，規範金融機構市場化化解隱性債務的原則。
原則:(1)必須在省級黨委政府匯總並報中央國務院備案的地方政府隱性債務存量範圍內，由融資平臺公司借款和實際退出相應形成並記入財政部地方政府隱性債務清單。(2)使用“方便企業周轉的金融工具”進行債務工具化的前提條件。(3)方便企業周轉的金融工具類型包括:銀行信貸產品；公司信用債券；基金保險產品，有條件的地方允許產業基金、民間投資基金等社會資本。
同時，它也強調了隱性債券互換方式的不合規性:
不允許承擔明股份的真實債務。其實這也是債權債務關系的明確含義；當然，什麽是清晰的股票和真實的債務的定義仍然不清楚。
不得通過發放浮動貸款置換現有到期隱性債務。
銀行保險機構不得將企業周轉便利金融工具用於未列入財政部隱性債務清單的到期債務。因為如果不是隱性債務，壹旦被置換，本質上很可能會增加隱性債務。
對已形成擔保圈的債務，不得使用企業周轉便利等金融工具。
特別註意上述關於禁止流動貸款置換存量到期隱性債務的規定。原因很簡單:流動資金貸款天然不對應項目，隱性債券置換的基本原理是對應項目；用流動資金貸款置換隱性債務容易被挪用，並不是真的償還舊債；因此，很容易變相增加隱性政府債務；
但是註意，45號文並沒有說平臺不能發放流動資金貸款，只是說不能置換。如果我不置換，向平臺發放流動資金貸款可以嗎？
銀監會、國務院2010號文件規定，平臺新增貸款只能對應項目，但“平臺”指的是在銀監會掛牌的平臺，現實中新的隱性債務是由名單外的平臺產生的。
所以這幾年確實有很多銀行給有隱性債務的平臺發放流動資金貸款(但不在舊的銀監會名單裏)。只要不挪用資金置換隱性債務或者相應的政府項目，看起來合規問題並不嚴重。這個問題也是後面監管的重點。
有必要明確隱性債務滲透認定的原則。
根據《財政部地方政府債務統計監測工作方案》、《財政部關於地方全口徑債務存量統計報告的說明》和《政府隱性債務認定細則》的規定，地方政府隱性債務有以下甄別標準和標準:
1.從融資主體的特征來看，符合以下市場化融資特征的，不應視為隱性債務，不壹定要同時滿足五點，至少兩點，尤其是第三點，可以視為市場化融資:
(1)項目運營單位的出資人是否社會化、市場化，是否存在除國有資產以外的其他社會出資人。
(2)項目運營單位是否建立了市場化的公司治理結構，政府對公司經營決策的影響程度是否很高，政府官員是否可以在項目運營單位兼職。
(3)項目運營單位的收入結構是否多元化、市場化，如果完全自主定價的收入占壹半以上，壹般可以判定為市場化運營。
(4)項目經營單位能夠依靠自身經營收入償還外部融資本息，扣除政府補貼後的收入足以應對外債。
(5)項目運營單位是否建立了市場化的投資回報機制，公司決策層是否能夠自主決定利潤分配方案，而無需交給財務。
2.根據項目的特點，主要基礎設施項目類型的篩選標準如下:
(1)交通運輸項目。
經營高速公路和機場:自主定價，收入覆蓋本息，投資人的社會資本，不是隱性債務。
政府收費還貸高速公路、軌道交通、公共交通:不能自己定價，收入先入財政，靠政府補貼。補貼是隱性債務(以補貼為還款來源的是隱性債務，但只有補貼不是隱性債務)，不上繳財政的收入是關註類債務，比如廣告收入。
(2)市政建設項目。
公共綠地、市政畫廊、公共廣場:沒有收入來源、所有權歸政府的公益性項目，屬於隱性債務。
供水、供電、供熱、供氣:有收入但由政府定價，需要財政補貼的準公益性項目。補貼部分是隱性債務(補貼是隱性債務，但單獨補貼不是隱性債務)，不上繳財政的收入部分是關註債務。
(3)土地儲備項目。
2016年停止土地儲備融資，2016年以後的所有土地儲備融資都屬於隱性債務。
法律法規禁止土儲中心融資，土儲中心融資也屬於隱性債務。如果土儲中心沒有完全脫離地方融資平臺，融資也屬於隱性債務。
根據財政部的文件，土地整理部分應該是工程采購，剩余部分應該是政府購買服務，是合規的，不應該視為隱性債務。但在實踐中，經常會出現預付款、拖欠工程款、政府回購等情況。，這些都有隱性債務的嫌疑。此外，拆遷資金是否屬於政府購買服務的範疇仍有爭議。由於土地收儲項目拆遷資金量大，還款時間長，實踐中很少有金融機構願意介入。目前可以確認的是，城投公司取得合理的代建或拆遷報酬，不參與土地分成，不涉及預付款、與資本簽約等融資事項，按照合理的進度支付。如果沒有土地證抵押，可以認為不是隱性債務。
(4)棚改、經濟適用房、廉租房建設。
棚改、廉租房、保障房建設收入不能覆蓋支出，政府提供補貼或回購的，應確認為隱性債務。
有配套的商業項目，資金可以自我平衡，不屬於隱性債務。
經濟適用房和經濟適用住房出售給拆遷戶，以市場價格為準。購買者是拆遷戶，不是政府。雖然搬遷資金來自政府，但不應視為隱性債務。
(5)流動資金貸款或流動貸款融資不計入隱性債務。
這些貸款的性質還是偏向於企業的經營層面。根據流動資金貸款管理辦法，銀行需要測算經營性現金流缺口。資金用途不能挪用到項目上，很難認定為政府項目融資，不會計入隱性債務。
1，BT和墊資。這裏的BT和先行資本是指城投公司承擔政府公益性基礎設施項目的建設模式。兩者的區別在於，BT項目的業主是城投公司或建設單位，先進資本項目的業主是政府，城投公司是建設方。BT是指建設-移交的建設模式，本身不會增加政府的隱性債務。但在實踐中，BT往往會加入融資行為，由城投公司負責項目投資建設然後政府回購，這樣就會產生政府的隱性債務。不能只從bt模式本身來判斷是不是隱性債務，要通過資金來源是否有融資內容來看。事實上，有融資的BT項目已經在2015被財政部叫停。根據金彩201557號文件，政府與社會資本合作期限原則上不低於10年。財政部將不接受采用建設-移交(BT)方式以及通過擔保承諾和回購安排進行變相融資的項目。
到期是指城投公司或建設單位以資承包，相當於變相融資。法律規定，政府作為公益項目的所有者，嚴禁與資本簽約，不允許拖欠工程款。這樣的項目首先要有預算，在預算內支付。到期往往是在沒有預算或者超預算的情況下，會導致隱性政府債務。但不能只看建設單位的出資就認為是隱性債務，需要穿透看出資建設中的債務人是不是政府。如果城投公司欠建設單位工程款，但不欠政府，沒有政府全額擔保或補貼，就不存在隱性債務。
與上述情況類似，土地整理項目采用政府回購模式。土地整理後，政府回購結算也會產生隱性債務。
2.對於沒有收入來源的純公益性項目，如市政道路、綠化廣場、公園、市政管網等基礎設施項目，雖然主要借款人(項目業主)是國有獨資或控股公司，是自收自支、自收自支的事業單位，看似與政府沒有直接關系，但該項目應判定為非市場化的公益性項目，其償債來源幾乎全部是政府財政資金，滲透到償債來源中，因此可以判斷由此產生的債務應界定為政府。
3.對於有壹定收入來源的準公益性項目，如地鐵項目，壹般由地方政府設立的國有獨資公司負責融資、建設和運營管理。建設資金除國有資本投資外，大量依賴銀行貸款、融資租賃、信托貸款等債務，資本結構復雜，需要深入分析。因此，這類項目的收費價格大多由政府制定，自身經營難以實現收入平衡。償債來源除營業收入外，主要依靠財政專項補貼和相關商業開發收入，如地鐵項目中的物業開發和燈箱廣告收入。因此，此類項目應判定為非市場化的公益性項目，並根據項目的不同性質區分其債務，從而徹底甄別哪些是商業債務，哪些是隱性債務。從償債資金的來源來看，應該用財政補貼來償還壹部分相應的債務。
4.影子付費項目由政府根據用戶數量進行補貼，比如在市政公園安裝攝像頭計算入園人數，然後政府根據人數補貼票價；通過地方市政道路隧道的車輛數量按攝像頭計算，政府按車輛數量補貼過路費。這種項目雖然表面上是由政府以補貼用戶的形式買單，而不是由政府償還債務，但本質上仍然是壹個純粹的公益項目。項目收入來源為政府補貼，無營業收入。所以不可能套用用戶付費的PPP模式，滲透到資金來源。這類項目形成的債務應界定為政府隱性債務。
5.對於復雜的土地儲備項目，通常土地儲備項目的資金只能來自直接融資產品，而不是貸款，壹般依靠土地儲備專項債券，這樣就不涉及隱性債務的問題。但實際情況是2020年新增專項債券不能用於土地儲備，這將使得土地儲備項目只能依靠自平衡來解決資金問題。
比如在土地儲備項目中，政府委托國有企業或開發商承擔廉租房、公租房的建設(屬於土地壹級開發)，同時劃出壹部分土地讓開發商建設壹些商業設施(土地二級開發)，由開發商出售或租賃。收益不上繳財政，用於彌補廉租房和公租房的開發成本，政府不再向開發商支付廉租房和公租房的建設成本。在這種模式下，項目資金的投入和收益可以自我平衡
但壹般土儲項目的土地整理部分不能申請項目貸款，因為土地整理不是項目。根據《政府投資條例》，政府投資項目是指在預算內投資形成固定資產的投資項目，土地整理不形成固定資產。所以不是政府投資項目，金融機構只能申請流動資金貸款，沒有項目貸款，也沒有項目融資。貸款由公司綜合收益償還，無特定用途，但壹般而言，公司承擔土地整理項目的收益主要由政府支付，最終還款來源仍為財政資金比例，屬於“以財政資金償還”，應確認為隱性債務。
通過對上述幾類項目的分析，可以看出，如何穿透和識別根據定義、特征、篩選口徑和標準無法明確認定的非典型隱性債務，最關鍵的兩點是:壹是項目屬性是否為公益性項目以及公益性部分所占比例，二是項目資金或償債資金是否來自政府支出。抓住這兩點，就基本能抓住隱性債務的本質，做出準確的判斷。