稅收與其他政府措施控制環境汙染的比較
環境汙染的外部性特征決定了解決環境問題需要政府加強環境治理。從不同的角度來看,政府治理環境汙染的措施各有其適用性。但是,與稅收相比,這些措施存在壹定的問題。
1,直接調控和稅收。壹般來說,直接控制有兩種:壹種是規定企業的生產方式,或者投入必須達到某種最低標準,否則禁止經營;二是直接規定最大產量,禁止生產過剩。政府直接管制的最大弊端是缺乏靈活性和效率,這壹點比稅收手段更為突出:通過對汙染行為征稅,行為者可以在利潤最大化的激勵下,在汙染治理的投入和少繳稅之間找到壹個平衡點,企業在達到平衡之前會主動加大對汙染治理新技術研究的投入和購買設備;在政府的直接控制下,企業壹旦達到政府規定的最低排放標準,就再也不會註意進壹步減少汙染。而且政府先制定標準,對比分析汙染治理的邊際收益和邊際成本。當企業的成本函數差異很大時,政府直接控制的效率很差。
2、排汙費和稅費。目前,政府對排汙收費是世界各國解決環境汙染問題的普遍做法。但是,與稅收手段相比,這種方式在征收過程中並不具有規範性和強制性。相反,稅收的規範性和強制性更加明顯,能夠很好地體現公平和效率原則。另外,稅收手段是由法律強制執行的,具有獨特的剛性,從而保證政策調整到位。對汙染行為征稅更能體現效率原則。可以通過稅法制定規範統壹的標準,減少隨意行為對企業正常活動的幹擾,提升市場經濟效率。
3.排汙權交易制度與稅收。與稅收手段相比,排汙權交易制度存在以下缺點:①適用範圍小,某些汙染排放必須嚴格禁止,不適合買賣排汙權;(2)由於排汙權可以買賣,可能形成排汙權市場的壟斷;(3)由於使用的排汙權數量低於可轉讓的排汙權數量,可能會出現資源錯配的現象。
4.政府補貼和稅收。政府對單位排汙量和治汙設備費用進行補貼,目的是鼓勵排汙者減少排汙量或抵消治汙設備投資成本。與稅收手段相比,補貼制度有以下缺點:①無論是貨幣補貼還是間接補貼都會消耗大量財政資金。對汙染征稅既能實現壹定的環境政策目標,又能為政府提供壹定的財政收入;(2)財政補貼政策往往是壹種事後激勵措施(因為事先沒有補貼依據)。汙染越嚴重的企業,能拿到的補貼就越多,這在公平性上是有問題的。對汙染行為征稅,納稅人的納稅額與汙染的數量和程度成正比,所以是比較公平的手段,治汙效果差;(3)財政補貼政策並不壹定減少社會排汙總量。在利潤最大化的驅動下,只要補貼收益大於治汙邊際成本,企業就會增加排汙。
總之,與政府控制汙染的其他手段相比,稅收手段有其優勢。但是對於環境保護來說,稅收手段應該與其他手段相結合,共同發揮作用。
二、我國現行環境保護稅收制度的缺陷
從20世紀70年代末開始,我國根據“汙染者應當治理”的原則,制定了排汙收費制度,並結合稅收法規中的壹些環保條款,形成了我國環境保護的稅收制度,如排汙收費制度、增值稅、消費稅、企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、資源稅、城鎮土地使用稅、房地產稅等,都體現了環境保護的要求。應當肯定的是,上述環保稅收措施為保護環境、遏制汙染確立了明確的政策導向,對減少或消除汙染、加強環境保護起到了壹定的作用。但同時也要看到,我國並沒有真正建立起完善的環境保護稅收制度。面對日益嚴峻的環境形勢,與我國經濟可持續發展的戰略目標相比,現行的環保稅收措施還遠遠不夠,主要體現在以下幾個方面:
1,我國缺少壹個專門針對汙染和破壞環境的行為或產品的稅種,即環境保護稅。這個稅種在環境保護稅制中應該處於主體地位。它的缺位不僅限制了稅收對汙染和環境破壞的調節,而且難以形成專門用於環境保護的稅收收入來源,削弱了稅收的環境保護作用。
2.排汙收費制度還存在壹些不足。首先,排汙費征收標準偏低,不同汙染物之間收費標準不平衡;其次,按單壹因子收費是不科學的,即同壹排汙口含有兩種以上有害物質時,按含量最高的壹種計算排放量。
3.在現行稅制中,落實環保政策的稅收優惠措施形式比較單壹,主要限於減免稅,受益面窄,缺乏針對性和靈活性,力度不夠。
4.消費稅和資源稅中關於環境保護的規定不完善,稅率過低,稅檔差距過小,征收範圍狹窄,環境保護調控力度不夠。
三、根據可持續發展的要求,完善現行稅制。
1,增值稅。繼續對資源綜合利用的生產方式給予優惠,鼓勵企業開展清潔生產,對采用清潔生產技術、清潔能源和廢物綜合回收利用的企業給予優惠。對於生產中嚴重破壞環境的企業,將增加稅收。
2.消費稅。消費稅稅目設置應考慮環境保護因素。但是,目前的消費稅政策沒有充分考慮到壹點。很多對環境危害極大的商品沒有納入消費稅範圍,比如電池、塑料包裝袋等壹次性、不可降解產品。因此,應在現有立法的基礎上,更多地考慮環境因素,充分發揮消費稅引導綠色消費、抑制有害環境消費的作用,逐步將壹些對環境影響較大的商品納入征稅範圍,根據商品對環境影響的不同程度,實行不同的稅率。
3.關稅。作為全球制造業中心,中國許多地區以來料加工的名義從國外引進了大量廢物,在獲取微薄加工費的同時,給中國帶來了嚴重的環境問題。隨著發達國家對環境的日益重視,外商將本國已經淘汰或將要淘汰的嚴重汙染環境的產品和設備轉移到中國,也造成了汙染的轉移。因此,我國迫切需要對進出口環節征收環境關稅。
4.所得稅。鼓勵企業開展清潔生產,對采用清潔生產技術和清潔能源的企業以及廢物綜合回收利用企業給予所得稅優惠;鼓勵環保產品和技術的開發和轉讓,同時給予環保企業所得稅優惠。在實施所得稅加速折舊制度時,應允許汙染防治設備設施、無汙染生產設備、特定基礎材料、廢棄物回收等設備加速折舊,以促進設備不斷更新,達到更快更好的汙染治理效果。
5.資源稅。改革資源稅,壹是根據資源的稀缺性、人類的依賴程度、開發不可再生資源替代品的成本等因素確定和調整稅率,同時考慮資源在開發利用過程中對環境的不同影響,實行差別稅率;其次,為了充分和可持續地利用我國的資源,進而保護環境和維護生態平衡,我們應該創造條件擴大我國資源稅的征收範圍。目前最迫切的是將水這壹重要資源納入資源稅征收範圍,對工業生產中直接抽取地表水和地下水資源征稅。此外,在條件成熟時,要逐步將土地、森林、草原等重要自然資源納入征收範圍。
第四,彌補現有稅法的不足,頒布壹部真正的環境稅法。
1,改排汙費征收汙染稅。為了使汙染者的外部成本內部化和合法化,將現行的排汙收費制度改為汙染稅制度將更有利於環境保護。第壹,費改稅可以讓汙染者意識到他們對自己的汙染付費負有法律責任,從而提高他們的環保意識;第二,汙染稅開征後,將稅收征收的實施和管理統壹到稅務部門,防止多頭政策,減少機構重疊和管理費膨脹。
2.征收環境保護稅。
(1)環境保護稅的納稅人和征稅對象。環境保護稅應以“誰汙染誰納稅”為原則,凡在中華人民共和國境內從事汙染或排放廢棄物、生產汙染性產品的企業和個人,都應按規定繳納環境保護稅。征稅對象包括納稅人在生產經營活動中排放的各種汙染物、廢物和具有汙染行為的貨物。對於征稅對象,可以專門設計幾個稅目進行征收,以目前嚴重汙染環境的行業或行為為征稅對象,如生產過程中排放的二氧化硫、氟利昂、汞,造紙廠、皮革廠排放的汙水,火電廠排放的煙氣,鎘電池生產和農業生產中噴灑的農藥,生活汙水和生活垃圾等。
(2)稅率。為了貫徹公平和適度調節稅收的原則,稅率的設計應根據產品附屬汙染物的含量和濃度來確定,稅率應根據相同濃度汙染物的數量來確定,稅率應根據不同濃度汙染物的濃度來確定。壹般來說,稅率類型應以超額累進稅率為基礎,體現稅收差異。同時,為鼓勵企業加大環保投入,應建立退稅機制,對汙染排放水平低於國家標準的企業按壹定退稅率給予退稅。
(3)計稅依據。環境保護稅的計稅依據可以參照國際通行的稅收標準,根據排放汙染物的數量和濃度來確定。
(4)收藏管理。環境保護稅應由中央和地方共同享有,堅持中央統壹領導,調動地方積極性的原則。在具體征管中,地方稅務機關應負責並配合環保部門。