2019農田水利條例專家解讀

我國雨熱同季的氣候條件為農業發展創造了有利條件，但降雨時空分布不均、水土資源分布不匹配、水旱災害頻發等影響了農業發展。這些具體條件也決定了灌溉排水在我國農業生產、經濟社會發展、生態環境保護中具有十分重要的作用。農田水利對改善農業生產條件、提高農業綜合生產能力具有極其重要的作用。《農田水利條例》(以下簡稱條例)規範了農田水利建設和管理的全過程，全面建立和完善了農田水利建設和管理制度。《條例》的出臺，為加快農田水利發展提供了法律保障，對推進農業現代化、保障國家糧食安全具有重要意義。

壹是著力完善統籌機制，統壹工程建設標準。

我國農田水利建設涉及多個部門和行業，如水利、國土、農業、發改、金融、扶貧、煙草、糖業等。，而且各部門、各行業在工程建設的水平和質量上標準不壹。為確保各部門按照統壹規劃和標準開展農田水利建設，必須以條例為依據，強化縣級政府在規劃中的主導作用，以批準的農田水利規劃作為農田水利建設和管理的依據，建立健全統籌規劃機制，統壹工程建設標準，確保工程建設質量，為工程運行管理創造良好的基礎條件。

二、圍繞深化產權制度改革，完善農田水利工程管理體制和機制。

我國農田水利工程眾多，涉及面廣，類型多樣。最終全國建成各類水庫9.8萬座，大中型灌區7700多處，小型農田水利工程2000多萬處，管理體制和機制差異較大，應分類完善。對大中型國有農田水利工程，政府和有關部門要切實履行項目業主職責，穩定資金來源，全面落實“兩費”。對小型農田水利工程，要逐步明晰所有權，落實管護權，保障收益權，建立政府主導、各方參與的管理體制，落實管護主體和責任，確保工程長期有人管、有人管、有人管、有人受益。

三、以嚴格實行用水總量控制和定額管理為重點，提高農業用水效率。

中國農業用水量占總用水量的60%以上。有些地方用水效率不高，節水潛力很大。要把農業節水作為國家戰略，對農田灌溉用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。以縣級行政區域用水總量控制指標為基礎，按照農作物灌溉用水定額，將控制指標逐步分解到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水戶，落實到具體水源，明晰水權，嚴格實行總量控制和定額管理，形成倒逼機制，提高效率。

四、以完善農業水價形成機制為重點，加快農業水價綜合改革。

長期以來，我國農業供水價格僅占供水成本的35%左右，水費收取率僅為80%左右，嚴重影響了工程的正常運行和效益。農田灌溉用水要合理定價，實行有償使用和計量收費。綜合考慮農田水利工程供水成本、水資源稀缺程度和用戶承受能力，合理制定並及時調整各環節水價。探索實行分類水價和超定額累進加價制度。

五、著力加強基層水利服務體系建設，提高基層水利服務能力。

基層水利服務體系是為農村水利建設、運行、維護和管理提供全方位服務的組織和機構。主要由基層水利服務機構、農民用水合作組織和準公益性專業服務隊組成。要按照黨中央、國務院的決策部署，明確基層水利服務體系的功能地位，加大支持力度，完善保障機制，大力推進基層水利服務體系的建設和發展。縣級人民政府應當將基層水利服務機構公益性業務經費納入本級政府預算；支持專業化服務組織開展排灌、農田水利設施維護等公益性工作。通過政府購買服務；支持農民用水合作組織建設、運營和維護農田水利工程，保護其合法權益。

解讀中國農田水利工作的基本原則及其體現

《農田水利條例》(以下簡稱條例)的頒布，將進壹步規範農田水利的規劃、建設、運行和管理，有利於建立和完善農田水利基本制度和長效機制，為農業穩定發展和國家糧食安全提供堅實的法律保障。《條例》明確了農田水利工作的基本原則，即農田水利發展堅持政府領導、科學規劃、因地制宜、節水增效、建設與管理並重。這五項基本原則是條例的靈魂，是農田水利工作宗旨的具體體現，對整個農田水利管理體系的建設具有指導性和綱領性作用。

政府主導是農田水利工作有序發展的基石。農田水利具有基礎性和公益性的特點，要求政府強化主導意識，完善農田水利工作機制，健全組織管理體系，加大農田水利管理和改革力度，負責組織和引導社會各主體積極參與農田水利建設和管理，實現農田水利管理模式的創新。《條例》中的政府主導原則是:壹是明確了各級政府在農田水利建設中的主導作用和地位；二是體現在相關部門農田水利建設管理的工作職責上。

科學規劃是農田水利建設和管理的基本依據。《條例》專章規定了農田水利規劃制度，旨在農田水利工作中形成科學長效的規劃約束機制。科學規劃原則強調農田水利規劃的科學性，主要體現在四個方面:壹是規劃需要運用科學方法，認真做好調查工作，考慮經濟社會發展水平、水土資源供需平衡、農業生產需求、灌排發展需求、環境保護等多種因素；二是強調規劃要征求農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民等方面的意見，體現了較強的公眾參與性；第三，不能為了規劃而規劃，規劃要為農業生產服務，這就需要定期對規劃進行評估，防止規劃成為農田水利發展的絆腳石；四是要註意農田水利規劃與其他相關規劃的銜接，避免脫節或沖突。

因地制宜是農田水利工作的必然要求。中國幅員遼闊，地形地貌、水資源條件差異很大。要根據各地的不同需求，構建差異化的農田水利工程建設、管理和維護模式。在《條例》中，因地制宜的原則有多種體現。在規劃過程中，《條例》強調要綜合考慮各種因素，根據各地不同情況制定農田水利規劃。在工程建設過程中，條例要求各地按照法定程序和權限，組織制定小型農田水利工程的農田水利標準和驗收辦法。在工程運行維護上，《條例》根據農田水利的不同需求和可能類型，綜合考慮投資與效益的關系，明確規定了運行維護主體和維護責任。在灌排管理方面，條例規定了糧食主產區、嚴重缺水地區和生態環境脆弱地區、地下水超采地區的水資源控制。

節水高效是新時期農田水利工作的根本方針。中國水資源嚴重短缺，農業用水矛盾日益突出。為了實現節水高效的目標，條例壹方面規定了農田灌溉用水總量控制與定額管理相結合的制度，鼓勵推廣節水灌溉技術、先進農業機械、農學和生物技術，提高灌溉用水效率。另壹方面，《條例》強調農田水利工程建設和管理應當充分考慮當地水資源條件，明確指出缺水地區限制發展高耗水作物，地下水超采區禁止農田灌溉補充地下水。

建設與管理並重是農田水利工作的重要抓手。“重建設輕管理”是困擾我國農田水利發展的壹大難題。通過建立健全管理制度，確定農田水利工程運行維護主體，明確各主體的維護責任和不依法履行維護責任應承擔的法律責任，真正實現建設與管理並重。《條例》精心設計了農田水利管護制度。壹是明確了農田水利工程的運行維護主體和維護責任；二是建立運維資金合理負擔機制；三是允許社會力量通過提供灌溉服務、收取供水水費等方式開展農田水利工程管理活動；四是要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門為社會力量參與農田水利工程建設和運營提供指導和技術支持；五是規定占用農業灌溉水源和農田水利設施應當給予補償。

解讀《農田水利條例三》為農田水利發展提供有力保障和支持

《農田水利條例》第六章“保障和支持”第六條(第三十五條至第四十條)明確了政府對農田水利建設和管理的保障措施和支持政策，分別規定了投入渠道、政府引導和支持、基層水利服務體系建設、新技術推廣和培訓、表彰等內容。

壹是以公共財政為主導，加大多元化投入。

壹是突出政府投資的主體地位。政府投入與社會力量投入相結合首先強調縣級以上人民政府投入農田水利建設的責任，這是由國家糧食安全的需要和農田水利的公益性質決定的。因此，壹方面，各級政府要設立農田水利建設專項資金，加大預算安排力度；另壹方面，各級政府要加強涉農涉水項目資金整合，根據農田水利規劃統籌安排，形成整體效應。

二是多渠道籌集資金。堅持政府和社會共同努力。隨著土地承包經營權的流轉和工商資本進入農業領域，社會力量對農田水利建設有了現實的投資需求。因此，各級政府在加大投入的同時，還應鼓勵和引導社會力量投資農田水利建設，包括農民投資、種糧大戶投資、農業產業化龍頭企業投資、銀行貸款等，確保農田水利建設投入充足，解決債務過多、投入不足的問題。

第二，以政策支持為導向，動員社會參與

壹是建立獎勵補貼政策。各級人民政府要制定和完善農田水利建設補助政策，明確實施方案、補助對象、補助範圍、補助標準、補助資金安排和撥付程序等，並加大公共宣傳力度，提高社會參與度。鼓勵各地按照先做後補、多做多補、少做少補、不做不補競爭的原則，調動社會力量參與的積極性。此外，要制定獎勵辦法，對在農田水利工作中做出突出成績的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵。

二是完善水利管理政策。各級政府要為社會力量開展農田水利工程經營活動提供政策保障，包括進壹步完善合理供水價格形成機制，制定提供灌溉服務的水費機制，進壹步明確農田排灌和落實農業生產用電價格等。，以保證其農田水利工程經營活動的合理經營收入。

三是探索金融支持政策。農田水利投資的效益主要是通過保證農業豐收、穩產、增產來實現的。社會效益巨大，但投資者直接回報低、周期長，融資障礙多。因此，國家層面應引導金融機構推出符合農田水利工程特點的金融產品和服務，地方各級政府應制定相應的對接政策，包括農田水利工程資產評估、產權抵押、交易平臺、擔保機制等方法和制度，有效引導金融機構加大對農田水利信貸的支持力度。

三是以基層水利組織為載體，加強管理服務

壹是完善基層水利公共服務機構。縣級人民政府要加強鄉鎮水利站等基層水利公共服務站建設，明確賦予其農田水利建設管理、科技推廣等公益性職能，做到機構健全、編制合理、人員到位；經費納入財政預算，基礎設施完備，技術裝備齊全；制度健全，管理規範，運行高效。

二是建立水利社會化服務體系。各級人民政府要培育和支持專業化主體、用水者協會、合作社等水利社會化服務組織，加大公共財政投入，通過政府購買服務等方式建立目標考核和激勵機制，支持專業化服務組織開展農田排灌、農田水利設施維護等公益性工作。

三是加強水利專業的技術指導和培訓。針對農田水利工程的專業性質和經濟社會發展對水利技術日益增長的要求，地方各級水行政主管部門要制定灌溉生態管理新技術推廣目錄和培訓計劃，面向市、縣、鎮、村，分層次開展基層水利服務人員和農民培訓， 從而為社會力量參與農田水利工程建設和管理提供指導和技術支持，確保工程質量和質量。

解讀四:加強工程建設和運行維護，確保農田水利工程長期發揮效益

農田水利管理體制和運行機制改革滯後的問題長期以來沒有得到很好的解決。《農田水利條例》的頒布實施，標誌著農田水利建設管理步入法制化、規範化軌道，為農田水利的發展提供了難得的機遇，必將對農田水利的發展起到積極的推動作用。

壹是加強農田水利工程建設，確保國家糧食安全

目前，我國農田灌溉有效面積為9.68億畝，這些灌溉面積是保障國家糧食安全的重要基礎。黨中央國務院高度重視農田水利建設。近年來，國家進壹步加大了對農田水利建設的投入，農田水利總體發展形勢向好。但由於歷史欠賬多、薄弱環節多、矛盾積累多，農田水利建設滯後仍是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。中央提出大力發展農田水利，加快大中型灌區、大中型灌排泵站、小型農田水利、節水灌溉等工程建設，農田水利工程建設任務十分繁重艱巨。《條例》第三章規定了農田水利工程建設中的幾個關鍵問題:誰負責組織實施，誰負責工程質量安全、竣工驗收和信息系統建設。壹是明確縣級人民政府是組織制定和實施年度農田水利工程建設計劃的主體。二是根據縣級農田水利規劃，相關部門和單位安排的農田水利相關項目整合、集中、連片，整體推進，形成合力。整合包括水利、農業、農業綜合開發、土地整治、扶貧、以工代賑等在內的農田水利建設項目，解決了多年來多個部門安排的項目難以整合的問題。三是規定工程建設單位對工程質量和安全負責，縣級以上水行政主管部門和其他有關部門負責監督管理，責任更加明確。第四，分類規定了工程竣工驗收的方法。大中型工程按照國家水利建設工程驗收規則進行驗收，小型工程驗收辦法由省水行政主管部門會同有關部門制定。這從根本上解決了過去中央、省、市、縣多頭驗收和部門間竣工驗收方式不統壹的問題，明確規定邀請受益單位參與驗收，使驗收工作更加透明公正。五是規定各級水行政主管部門應當加強農田水利信息系統建設。利用現代化手段收集發布農田水利規劃、工程建設和運行維護等信息，提高管理能力。

二是加強項目運行維護管理，確保項目長期效益。

農田水利工程量大面廣，工程運行維護是長期困擾我們的難題。農田水利工程是“三分建設，七分管理”，只有管理好才能受益。《條例》在第四章“項目的運營和維護”中，規定了有效調動和組織各種資源，通過壹定的投資保障，使項目得到良好的維護，保證良性運行。首先，對不同類型項目的運維主體進行了界定。大中型農田水利工程由政府確定的單位運行維護，也可以通過購買服務的方式引入社會力量參與運行維護。小型農田水利工程，無論是由政府投資還是財政補助完成的，都交由農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民和其他受益者使用管理，受益者或者其委托的單位和個人負責運行維護。這壹規定更符合農村實際，更便於項目運行、維護和管理。二是規定縣級以上人民政府應當建立項目運行維護資金合理負擔機制，這是壹個重大突破。目前頒布了大中型灌區維護定額和小型農田水利工程維護定額，缺乏合理的資金分擔機制。受益人應該承擔壹部分。考慮農民經濟承受能力，根據農業水價形成機制，收取的水費可用於工程運行維護；政府財政應承擔壹部分，落實大中型灌區公益性人員基本支出、公益性項目維護保養經費和農田水利設施維修養護補助。壹旦建立了合理的財政負擔機制，項目的運行和維護就有了保障。三是規定了各級水行政主管部門和工程業主對工程運行維護的監管責任。受益人有權向監督員報告問題。監理單位接到報告後，必須督促負責運行維護的單位和個人及時處理，解決工程損壞疏於修復的問題。四是規定了占用農業灌溉水源和農田水利設施。解決城市和工業無序發展，無償占用農業水源和工程設施的問題，更有利於保護農田水利工程和農民合法水權。

從事農田水利工程建設、運行、維護和管理的單位和個人，要深入學習、宣傳、貫徹條例，依法履行條例賦予的職責，使農田水利工程建設、運行、維護和管理更加科學規範，推動農田水利事業再上新臺階。

解讀五:發揮規劃引領和協調作用，促進農田水利健康發展。

農田水利建設和管理與區域水土資源配置和利用、農村和農業發展、生態環境保護密切相關，是壹項復雜的系統工程。鑒於農田水利工程面廣、量大、工程形式多樣，涉及千家萬戶，建設管理模式多渠道、多樣化，必須做好頂層設計，做好農田水利規劃，推進農田水利建設管理。農田水利規劃是農田水利建設和管理的基礎，是指導農田水利發展的重要依據。《農田水利條例》(以下簡稱《條例》)強調科學規劃，發揮農田水利規劃的指導和協調作用，這將對農田水利的健康發展起到很大的促進作用。

壹、《條例》明確了規劃的法律地位。

提高農田水利規劃的權威性和法律地位是保證農田水利建設和管理健康發展的重要條件。近年來，水利部門牽頭編制了壹系列農田水利綜合和專項規劃，96%有農田水利建設任務的縣完成了縣級農田水利建設規劃。這些規劃在協調上下遊、左右岸、現在與未來、需求與可能的關系，整合農業與涉水工程，加快農田水利建設與管理等方面發揮了積極作用。但由於農田水利規劃法律地位不明確，壹些地方無序建設、重復建設的問題，以及樓沒建、項目缺位的現象，影響了農田水利的整體協調推進和預定目標的實現。《條例》的頒布確立了農田水利規劃的法律地位和作用。《條例》規定，各級水行政主管部門應當編制農田水利規劃；農田水利的建設和管理必須以批準的農田水利規劃為依據；縣級人民政府應當根據農田水利規劃組織制定年度實施計劃。《條例》相關規定環環相扣，落實了規劃在農田水利工程建設和管理中的指導作用。關於農田水利規劃的修改，條例規定，農田水利規劃壹經批準，不得隨意修改，需要修改的，必須嚴格按照原審批程序報批，防止了規劃的隨意性，提高了規劃的嚴肅性。

第二，《規定》強調了規劃的科學性。

科學規劃是發揮規劃主導作用和統籌協調作用的前提。中國幅員遼闊，各地自然條件和經濟發展水平差異顯著。農田水利發展涉及區域基礎資源和環境背景、水土資源合理配置、農村和農業發展、生態環境保護等多個方面，既涉及區域水資源配置格局，又涉及千家萬戶的切身利益。這是壹項復雜的系統工程。制定農田水利規劃要因地制宜，結合實際，科學做好調查、規劃和規劃評估各階段工作。規劃前應做好調查工作，準確掌握規劃區的自然地理、水土資源及其開發利用、國民經濟和社會發展情況，充分把握相關產業的發展需求，為規劃奠定堅實基礎。規劃編制過程中，要認真總結以往工作經驗，綜合考慮經濟社會發展的需要和可能性、水土資源供需平衡、農業生產和資源環境的需求和約束、灌排發展的需求和條件、生態環境保護的要求，合理確定農田水利的發展思路、總體任務、區域布局、建設規模、管理方案和生態環境影響。在規劃實施過程中，要根據規劃制定年度實施計劃，開展規劃評估，並根據實踐中的新情況和國家宏觀政策的調整，進壹步完善規劃，確保其有效實施。因此，《條例》規定，縣級以上人民政府應當組織開展農田水利調查，調查結果是編制農田水利規劃的依據；要求縣級以上水行政主管部門會同同級政府有關部門對農田水利規劃實施情況進行評估。

三、《條例》強調統籌協調規劃。

加快農田水利發展需要政府、受益者和社會力量的共同努力，需要橫向和縱向的合作與協調。從橫向看，我國涉及農田水利建設的部門很多，各部門從不同角度參與農田水利建設，促進農田水利發展；從縱向看，各級政府和有關部門團結治水，集中力量辦大事，不斷解決事關全局的突出問題，取得了明顯成效。但由於缺乏統壹規劃，存在多頭管理、層層任務責任不清、統籌協調不夠、資金使用效率低下、項目重復建設、區域性突出問題久拖不決等諸多問題。要解決這壹問題，必須把農田水利規劃作為壹個整體，整合和利用好各類涉水項目和資金，確保農田水利建設嚴格按規劃實施，協調推進。因此，《條例》明確建立統籌協調機制，規定土地整理和農業綜合開發規劃涉及農田水利的，應當與農田水利規劃相銜接，並征求同級水行政主管部門的意見；各級水行政主管部門在編制農田水利規劃時，應當征求同級有關部門的意見，確保規劃之間的協調。下級農田水利規劃應當根據上級農田水利規劃編制，並報上壹級水行政主管部門備案。為充分調動各方面的積極性，在總結歷年成功經驗的基礎上，《條例》明確，縣級以上水行政主管部門和其他有關部門按照職責分工實施農田水利規劃。

四、《條例》強調了規劃的社會參與。

我國農田水利工程數量龐大，涉及面廣，渠道多樣，工程形式多樣，建設管理模式各異。農田水利工程的建設和管理涉及千家萬戶的利益。加快農田水利發展，不僅要強調政府的主導和帶動作用，更要強調受益者和社會力量的作用，特別是隨著我國農村和農業經營體制集約化程度的提高和經營主體的變化。為了使農田水利規劃更具可操作性，在規劃過程中應認真聽取農民、農村基層組織、經營主體和相關部門的意見。因此，《條例》明確，縣級水行政主管部門在編制農田水利規劃時，應當征求農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民等方面的意見，既提高了規劃的透明度，也提高了規劃的可操作性。