據國土資源部2008年統計，全國農用地、建設用地和未利用地面積分別為657萬、33萬、270萬平方公裏，占比分別為68.4%、3.4%、28.1%。農用地中，耕地僅占18.5%，林地和牧地占74.7%。
所有權的性質影響使用權的範圍
不僅用途管制影響土地使用權的範圍，我國現行法律制度還確立了“以土地所有權性質確定土地使用權範圍”的原則，對集體土地使用權的範圍進行了限制。
我們用以上兩個分類標準對土地進行交叉劃分，分為國有農用地、國有建設用地、國有未利用地六種類型；農村集體農用地、農村集體建設用地和農村集體未利用地。
基於上述劃分，我們可以將我國各類土地使用權的範圍、相互轉化的方式以及國家和土地市場的調控措施總結如下:
1.集體農地使用權的範圍小於國有農地。我國國有農業用地主要分布在國有農場。農場在政府劃定或征用的範圍內負責管理，擁有占有、使用、承包、轉讓或出租、抵押等權利。農場也可以把土地作為合資、合作興辦企業、事業的權利。
集體農地是農村集體經濟組織內部以家庭承包方式生產的。根據法律規定，除獨立承包外，還可以轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式轉讓。十七屆三中全會決議的制定，增加了股份合作制的流轉情況，但與國有農地使用權的範圍仍有差距。
2.土地用途管制是通過指標控制來實現的。耕地保護被提升到“國家發展全局和中華民族生存安全”的高度，成為土地管理制度設計的出發點和歸宿。方法是控制建設用地總量，實行耕地特別保護，嚴格保護基本農田，耕地占用與耕地開發復墾相平衡，省域耕地總量動態平衡。
3.集體土地的使用受到更多的限制。農民集體土地只能用於興辦鄉鎮企業、村民建房、農村公共設施和公益事業，嚴格限制用地規模。
4.集體土地基本拒絕進入建設用地市場。除鄉鎮企業因破產、兼並可以轉讓建設用地使用權外，其他農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓、出租用於非農業建設。
5.任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。
6.國有建設用地有完整的壹級和二級市場。國有建設用地使用權可以通過行政無償劃撥和市場化方式從土地壹級市場取得，在使用年限內可以依法轉讓、出租、抵押或者用於其他經濟活動。
中國現行土地制度的缺陷
生產資料的擁有、使用、控制和處置直接決定了資產的歸屬，影響微觀主體的損益，進而對經濟社會產生重要影響。土地制度作為規範市場經濟主體和行為的基本制度，其完善和發揮作用對經濟發展和社會穩定具有關鍵作用。
作為計劃經濟體制的遺產之壹，中國的土地制度壹直存在制度性缺陷；目前對其施加了許多模糊的、歧視性的政策限制，我國土地制度的制度缺陷越來越明顯。
國有和集體的界限不清。
1，憲法的矛盾:征地的二律背反
壹方面，憲法規定城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，這當然意味著所有城鎮化、工業化的新增土地需求，無論是公益性的還是非公益性的，都必須通過國家的征地行為來滿足，必須首先成為國有。然而，另壹方面，憲法明確規定，國家只能為了公共利益的需要而征收或征用農業用地。憲法的這兩條規定顯然是矛盾的。
2.模糊的城市
憲法第十條第壹款所謂“城市土地屬於國家所有”中規定的“城市”到底是什麽意思？
在時間維度上，只意味著1982年修憲時全國的城市土地都是國家所有？還是在此之後，只要宣布某個地區為城市或城市的壹部分，該地區的所有土地就自然歸國家所有？
在空間維度上，城市的內涵和外延是什麽？是指“城市規劃區”、“城市建成區”還是“市區”？法律從來沒有明確過。
《城市規劃法》進壹步模糊了國有和集體的範圍。根據《城市規劃法》第三條第二款規定，所謂“城市規劃區”，是指因城市建設和發展需要實行規劃控制的城市市區、近郊區和城市行政區域，“城市規劃區的具體範圍由城市人民政府在城市總體規劃中劃定。”也就是說，只要城市政府認為其行政區域內的某個農村地區是其城市建設和發展所需要的，就可以在不聽取當地農民和農民集體組織意見的情況下，將該地區編入城市總體規劃，然後或者默認或者明確宣布該集體土地所有權已經歸國家所有。
3、模糊的“公共利益”
《憲法》和《土地管理法》都規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償。”但是，法律法規並沒有進壹步明確“公共利益”的範圍和標準。也就是說，法律賦予了國家征用土地的權力，卻沒有對這壹權力的行使做出具體的限制，於是對“公共利益”的解釋就成了相關職能部門和主要行政領導的自由裁量權。
國有土地產權關系不清晰。
我國法律規定“土地屬於全民所有，即國有土地的所有權由國務院代表國家行使”，但這壹規定在實際操作中存在諸多模糊之處。
1.為什麽“國家”只能是國務院，不能是全國人大？在中國這個實行土地公有制的民族國家，土地也是全體人民的財產，人大代表國家享有國有土地所有權是理所當然的。
2.如果國務院代表人民直接行使國有土地所有權，那麽國務院作為資產管理者，需要直接對人民負責，報告國有土地所有權和國有土地資產的行使情況。那麽國務院怎麽能對全體人民負責，上報國有土地的權屬呢？如果民眾對國務院行使國有土地所有權不滿意，如何問責？顯然，現行規定無法明確回答上述問題。
3.國務院如何行使所有權？國務院作為我國最高行政機關，不親自開展具體事務，往往通過其組成部門或直屬機構來完成工作。在今天的國務院中，國土資源部只行使境內所有土地的管理權，沒有行使所有權的部門。
4.地方政府可以代表國家直接行使國有土地所有權嗎？我國法律明確指出，地方各級人民政府不是國有土地所有權的代表，無權擅自處置國有土地，只能根據國務院的授權。但在實踐中，地方政府在沒有明確的法律授權或國務院授權的情況下，仍然代表國家直接行使國有土地所有權，還將大部分賣地收益納入地方財政。於是，中國出現了“國有土地地方化”的怪現象。事實上，法律界定的所有者並不是土地資源的真正支配者，而實際支配者和受益者並不是土地資源的所有者。
集體土地產權不清，主體模糊。
1，所有權主體未知。
在“初級合作社”和“高級合作社”階段，土地所有權至少在法律上是明確的。自從人民公社制度建立以後，“集體所有制”就變成了模糊抽象的“公有制”。公社解體後，農民獲得了土地的承包經營權，但公社體制下的土地集體制度得以保留。從此，不僅土地產權被抽象化，就連“集體”本身也開始變得模糊。
2.農民集體變得多元化了。
“政社合壹”體制解體後，鄉鎮政府、行政村委會、村民小組只承擔政治和行政職能，但根據19831984期間中央的要求，對原有的農村合作經濟組織按不同類別進行了撤銷、保留或重建。人民公社又變成了單純的農民集體經濟組織。“是否保留，由群眾根據具體情況決定。”為了管理好土地，“有必要”保留人民公社原有的基本核算單位，即生產隊或大隊，但“其名稱、規模和管理組織由群眾民主決定。”1984之後，“農民集體”變得多樣而混亂。
3.“政社合壹”的影響並未消除，土地所有權有所表現。
“政社合壹”的人民公社對農村生產生活的遺留影響還沒有完全消散。在現行農地制度安排中，社區組織及其成員權基本取代了集體經濟組織及其成員權，造成了兩種不同組織和成員權的混淆。
社區組織的目標和宗旨不同於集體經濟組織。社區組織不是自組織、自我服務、自我管理的群眾性自治組織。在實踐中，它以國家最低層代理人的身份出現，而作為土地所有權“代理人”的社區組織可能具有機會主義動機。
上述制度缺陷很容易導致上級政府少數人代替下級集體經濟組織行使土地所有權的現象。在集體產權主體有名無實，沒有人格化的產權所有者的情況下，農村集體經濟組織的利益無法得到應有的保障，特別是當各種利益集團競相“攫取”農地用途改變帶來的價值時，農地產權關系的模糊不僅決定了農地快速轉用的必然傾向，也使得農民的土地基本權益無法得到保障。
集體地權缺失，同地不同權。
無論是農用地還是建設用地，集體土地使用權範圍小，容易受到制度歧視。我國現在界定集體土地、集體建設用地、農民宅基地使用權，實際上是把“誰擁有”和“有什麽用”結合起來。
就集體建設用地而言，對於集體土地，除鄉鎮企業因破產兼並可以轉讓建設用地使用權外，其他農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓、出租用於非農建設。
與城市土地使用權相比，城市土地所有權和使用權是分離的，使用者對國有土地使用權享有占有、使用、收益和處分的權利。在國家壹級市場壟斷的條件下，使用權的可轉讓性促進了城市土地二、三級流轉市場的形成。
可以概括為:國有土地可以合法地用於人類的壹切工業活動，而集體所有的土地等同於農業用地，被牢牢地限定在農業生產領域。
經濟發展導向下的經濟社會問題
“中國城市化過程中遇到的幾乎所有問題都與土地制度有關”——出自壹位著名經濟學家。
過去中國經濟發展的路徑和模式有兩個突出特點:1，土地、勞動力等生產要素向二三產業聚集，二三產業的發展可以從根本上帶來土地增值，提升土地價值。2.最高統治者有強烈的經濟發展使命感和官員政績的經濟發展導向。
經濟發展的客觀規律，加上最高統治者強烈的經濟發展使命，使得我國土地制度的制度性缺陷發酵，對經濟社會產生巨大影響。有研究者認為，我國土地制度的變化所帶來的問題，比它所能解決的問題要多得多。我們不能重復歷史，但從邏輯上講，我們可以在壹定程度上得出“中國城市化進程中遇到的幾乎所有問題都與土地制度有關”的結論。
邏輯推演壹:政府單純追求地方經濟發展條件下的土地制度發酵
1，隨著工業化、城市化的啟動，土地、勞動力等生產要素開始向二、三產業聚集，地方經濟發展，官員取得政績。
2.在經濟發展理念的指導下，政府希望尋求更多的投資項目來刺激經濟。
3.除了稅收優惠等政策，低價供應大量工業用地是非常好的競爭方式，這就需要地方政府以更低的價格征用自己需要的土地。
4.憲法規定城市土地屬於國家，這使得地方政府可以在城市規劃上做文章。此外，模糊的公共利益也為地方政府提供了掩護。而且由於國有土地產權結構的缺陷，土地的實際支配者和所有者並不是土地資源的所有者，國家利益有限，容易造成地方政府的機會主義，城市空間粗放式發展的可能性很大。
5.目前集體土地權屬關系混亂，政府成為集體土地的實際代言人，集體土地價值被系統性壓低，失地農民利益將受損，官員尋租空間大。
6.農村集體土地必須國有化，才能進入城市土地市場。集體建設用地市場被政府關閉，農民離開農村後，這些土地無法得到合理利用。壹方面城市建設需要土地，另壹方面農村大量土地閑置，造成資源錯配。
7.土地承包經營權的部分喪失、承包關系的不穩定等因素不利於農地流轉，增加了農民進城的機會成本，壹定程度上影響了農業的城鎮化和規模化經營。
8.由於以市場為原則的“國有土地供應雙軌制”的存在，除行政無償劃撥外，還會導致多占少用、早用晚用、好用差用、占而不用甚至濫用的現象。
邏輯推演二:地方經濟發展和政府追求土地收益雙重目標下的土地制度發酵
加入地方政府追求土地用途改變的增值收益後，地方政府的行為會發生變化。他們會利用現行的土地制度，根據住房用地需求和工商業用地需求的不同特點，比如高房價和低工業品價格的鮮明對比，來差異化供應策略。
工業用地和居住用地各有特點:1。工業用地的需求主體是企業。在壹定程度上，企業用地的選擇面比較廣，對於特定區域的需求剛性不是很強，其土地的需求價格彈性較高。2.居住用地的需求方是居民，特定區域的居民對當地房產的需求是剛性的，區域選擇性弱。此外，在我國現行的戶籍制度下，居民從外地遷入的可能性並不大，相對而言，土地的需求價格彈性較低。
在政府壟斷建設用地市場的情況下，需求和利益最大化的政府會有強烈的沖動實施價格歧視，推高房地產價格。
當我們觀察真實情況時，確實印證了我們上面的推斷。城市擴張粗放畸形，土地空間布局不合理導致大量土地浪費和閑置，耕地保護受到挑戰，農民利益受損，社會矛盾頻發。
大規模畸形的城市擴張
集體土地資產的扭曲直接誘發了開發區的大量非法圈地、城市“攤大餅”的快速擴張以及地區間的惡性低效競爭，構成了目前粗放型經濟的可觀增長模式。
土地城市化與人口城市化不匹配
近年來，我國城鎮化發展的壹個特點是“土地城鎮化”大於“人口城鎮化”，即城市土地面積擴張快於城市人口擴張，城市人口密度不增反減。反映人口集中的是空間密度的增加，城市化的過程應該是人口密度增加的過程。中國當前的城市發展與人口集聚能力的降低之間存在悖論。
“開發區熱”，粗放的城市發展模式
1987國有土地有償出讓制度建立後，“開發區熱”開始席卷全國，以經濟、技術、商業或工業命名的開發區遍地開花，並在1992達到頂峰——當年各級各類開發區占用耕地2400萬畝。
1993中，中央批評各地:“開發區開得越多，範圍越大，占用大量耕地和資金，明顯超過實際需要和經濟承受能力。少數地方無視國家稅法和土地法，擅自制定和發布稅費減免措施，對外造成負面影響。”
土地供給的擴大意味著大量土地低效或閑置。國土資源部的檢查數據證明了這壹點:2010年，全國74個城市2242個項目存在閑置土地問題，涉及面積14.9萬畝。
高房價的推手
在現有的土地制度下，地方政府利用土地出讓金收入發展地方經濟，從而推動土地隨著工商業的發展而不斷升值，進壹步帶動地價上漲，獲得相應的預算收入，從而形成“良性循環”。有專家指出，政府財政預算依靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外收入依靠土地出讓，成為名副其實的“土地財政”。
具體到土地市場，地方政府首先儲備土地，並根據城市發展規劃對儲備的土地使用權進行初步開發。為了吸引投資，工業用地的基建投資變成了“耕地”進入二級市場低價出售；對於經營性用地，采取“招、拍、掛”的方式進行招標，價高者得。
我們對比了1955以來日本各種城市用地的價格走勢。這50年間，日本的住宅用地價格和工業用地價格基本持平，商業用地雖然暴漲，但最終累計漲幅和其他差不多。在中國，各種土地價格存在明顯的偏差。普通住宅價格高於商業用地，也遠高於工業倉儲用地。
土地空間布局不合理，大量土地浪費閑置。
根據城市化的機理，城市化過程中城市建設用地的增加和農村建設用地的減少是壹個互動的過程。壹方面，大量農民進城，必然導致城市規模的擴大和城市建設用地的增加；同時，隨著農村人口的減少，農村建設用地數量也相應減少，即農村宅基地需求和其他建設用地減少的過程。
同時，我們也看到城市建設用地的集約利用程度遠遠高於農村建設用地。當經濟發展到壹定程度，城市化進程中建設用地總量應該是壹個遞減的過程。
然而，在現實中，我們並沒有看到這樣的變化。農民進城打工後，村莊空置，其他設施荒廢，土地幾乎無法利用，未能與城市擴張形成良好互動。
耕地保護面臨挑戰。
1998土地管理法修改——修改的主題是“加強耕地保護”。中國耕地保護的邏輯如下:
1.為了避免同時與地方政府和農民爭鬥的困境，中央政府首先關閉了農村建設用地市場，將建設用地供應權集中在地方政府手中；
2.然後，地方政府監督農民抑制其占用耕地發展二三產業的沖動；
3.最後，中央政府通過土地利用總體規劃和土地利用年度計劃來控制地方。
然而，這套號稱世界上“最嚴格的土地管理制度”並不十分有效:
1.在耕地保護方面，1996年制定的《19972010全國土地利用總體規劃綱要》提出，2000年耕地總面積保持在1940萬畝以上；2010年，耕地總面積將保持在1920萬畝以上。
2.但到了2000年，全國耕地數量減少到654.38+0.923億畝，全國有654.38+09個省市提前用完了2065.438+00年的計劃目標。
3.2006年6月，全國耕地保護工作會議將2005年耕地保護目標定為65438+9.2億畝。而2002年全國耕地只有1.89億畝，2006年這個數字減少到1.827億畝，2008年還會繼續。
政府的管理職能錯位，在土地權益關系中的角色錯位。追求土地市場利益是耕地保護不力的根本原因。2006年，土地市場整治發現的土地違法案件約占總案件的20%，但涉及的土地面積卻占總違法面積的80%。從2007年全國查處的案件數量分析可以看出，在土地違法問題上，地方政府仍然占主導地位。
農民利益受損，社會矛盾頻發。
今天的中國正在經歷高速的工業化和城市化，土地也在這個過程中快速升值。但是，由於中國農民和農民集體只享有壹種不完全的土地使用權——現行法律將其定義為“土地承包經營權”，本質上只是土地的耕作權，他們無法擺脫貧困和貧困的蔓延。
土地制度加劇“三農”問題
在所有權和使用權“雙重殘疾”的情況下，農民作為壹種職業，只能通過出賣自己的勞動力來獲得較低的收入，而無法與其他職業站在同壹起跑線上，因此越來越落後於時代和社會發展，最終成為落後、貧窮、愚昧的象征。中國大部分的土地問題和“三農”問題都是在這裏產生的。1985之後，我國城鄉收入差距拉大，甚至是積重難返。
近年來，我國農民財產性收入占人均純收入的比重不斷提高，但絕對數始終較低。2011年，我國農民人均財產性收入249元，約占農民人均純收入總額的2.3%。其中壹個重要原因就是農民所有的農地產權不完整。
因為產權不全，農民只有房產沒有不動產。換句話說，農民住的房子雖然是財產，但是宅基地是不允許抵押、買賣的，不能帶來收入。嚴格來說不是財產，至少不具備財產性收入的功能。另壹方面，城市化、工業化用地需求剛性增長，地租日益上漲。農民的宅基地被排除在建設用地市場之外，幾乎享受不到絕對地租上升帶來的好處。
農村土地價格被制度壓低，失地農民得不到合理補償。
在現有的農村集體所有制下，農地非農化過程中農民收入被人為壓低，農民難以分享城鎮化帶來的收益。比如現有的征地補償標準是按照《土地管理法》的規定計算的，這是壹個低標準。
最保守的估計也認為，改革開放以來，國家從農民手中拿了2萬億用於征地。根據黨教授的計算，從1952到2002年，60年間農民無償貢獻給社會的土地收入為51535億元。以2002年7858億元的土地收入計算，農民無償放棄了價值26萬億元的土地產權。然而，自我國實施征地補償政策以來，各級政府累計支付的征地費用不超過6543.8+000億元。
此外，根據上海社科院2006年提供的數據，長三角農地征收價格分別為37.5萬元和45萬元/公頃，農地壹級市場轉讓價格分別為2654.38+萬元和525萬元/公頃。二、三級市場，農用地市場價格為11.25萬元/公頃。
引發群體性事件和社會不滿
城市化的過程，尤其是大量土地被征用的過程，已經遠遠超出了經濟領域，延伸到政治、社會和文化領域。在國家逐步工業化和城市化的歷史背景下，試圖通過消除農民財產權來加快經濟發展的步伐註定是失敗的，即使成就也是短暫的。從長遠來看，這樣的模式還會阻礙經濟效率和人民整體生活水平的進壹步提高，增加政治經濟系統的運行成本。
同時，利益沖突和基層幹部在征地中的違法行為極大地影響了國家制度安排的績效，對現有的政治權威構成了挑戰，政治合法性出現了危機。
隨著農民權利觀念的覺醒，對國家壟斷農地發展權也有很大的反對意見。農民收回土地發展權的努力是這些力量的來源。隨著失地農民數量的增加，這種反對會越來越強烈。壹個突出的例子就是近幾年的群體性事件，大部分都與征地拆遷有關。
不要讓問題越積越多。
在不改變現有土地制度的情況下，幾乎不可能在耕地保護、公民土地權利保護和城市化之間找到平衡。可以預見，如果不按照公平和法治的原則從根本上改革現行的土地管理制度，圍繞土地問題的沖突和矛盾不僅不會減少，反而會與日俱增、愈演愈烈，最終可能導致中國陷入公民土地權利受損、國家保護耕地和維護糧食安全的政策失效、城鎮化畸形發展的惡性循環。