(壹)政策的概念和特征
政策是國家實現壹定的政治、經濟、文化目標和任務的指導原則和準則。【1】通過制定政策，確定行動的目的、原則和措施。政策是人類社會發展到壹定階段的階級社會的產物，具有鮮明的階級性，是社會上層建築的重要組成部分。
政策的基本特征:作為社會權力和倫理政治的應用，政策具有以下基本特征:(1)普遍性。政策的普遍性是指其調整社會關系內容的普遍性。政黨政治在現代政治生活中的作用使得基於社會權力的政策影響力滲透到社會生活的各個領域。為了便於與法律進行比較，我們簡單地將社會關系的內容分為思想和行為兩大類。不同的興趣會導致不同的認識和行為。“如果壹個社會在政治取向上沒有達到最低限度的壹致性，那麽它的良性運行和正常發展將是不可能的。”[2]這是政策統壹和思想融合的過程。政策對行為的調整是相當廣泛的，無論涉及到自己還是他人，都是以此為導向的，這裏就不贅述了。(2)引導。政策是社會力量的運用，具有指導性。首先，它的特點是原則性強，內容宏觀，比較概括和簡潔；其次，它的特點是壹種號召和期待，明確主張什麽，反對什麽；最後，就其效力而言，政策的引導不是國家強制的，只是壹種社會影響，代表的是政黨的意誌而不是國家的意誌，其效力只限於黨組和黨員，而且這種效力只是壹種紀律約束力，而不是法律約束力。違紀可以受黨紀處分，不能受法律處分(違法除外)。其有效性不能自然延伸到其他組織和黨外人士，只能通過民眾的信任自覺實現。[3]當然，如果某項政策通過法律途徑上升為國家意誌，成為法律，就會產生法律效力，這就是政策轉化為法律的問題。政策可以提供宏觀指導，但伴隨著微觀操作的缺失，這為其因人性的多重道德而被善意或惡意扭曲提供了可能，也為人治的任意性提供了可能(上有政策，下有對策)。(3)靈活性。政策的靈活性在於它對環境的適應性。政策最大的好處就是對環境的適應性強，很容易隨著環境的變化做出相應的調整。其適應環境及相關調整有兩種情況:壹是現有政策調整關系不適應時代發展要求；第二，新發現的社會關系並沒有得到相關政策的調整。在這兩種情況下，政策的反應可能會更加靈活。政策的靈活性伴隨著它的隨意性。由於缺乏應有的規範，獨斷專行的政策後果嚴重，建國以來的經驗已經足以證實這壹點。
(二)法律的含義和特征
法律是由壹定的物質生活條件決定的，由國家制定或認可的，由國家強制力保障的，具有普遍效力的行為規範體系。其目的是維護、鞏固和發展壹定的社會關系和社會秩序。[4]
法律的基本特征:法律的基本特征作為國家權力和法律政治的運用，法律的特征體現在:(1)相對於政策的普遍性。法律的普遍性在於它在特定調整關系下的廣泛適用範圍。“法律面前人人平等”體現了對法律正義的追求，這是各國憲法所確認的。我國憲法明確規定:“壹切國家機關和武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織都必須遵守憲法和法律，壹切違反憲法和法律的行為都必須受到追究。”[5]黨章也明確規定:“黨必須在憲法和法律的範圍內活動。”[6]這說明了法律適用的普遍性，體現了司法適用，而黨的政策如果沒有上升為國家法律，就不具有司法適用，這也是我們依法治國的出發點。(2)規範性。法律的規範性是法律區別於政策的最重要的特征。首先表現了內容的具體性，對權利義務和法律進行了相對詳細的解釋；其次，表現在程序的規定上，其對現實生活的意義在於，無論是制定政策還是法律，都需要作出程序性的規定；最後，也是最實質性的規範意義。無論是內容還是程序規定，都是由國家強制力保證實施，違法行為由國家專門機關依法追究法律責任。法律的規範有其範圍，但對意識形態和私人行為無能為力，比如不能用法律手段強行統壹人的思想和信仰。(3)穩定性。法律的穩定性是基於法律的“保守性和強調過去”的特點，保證了壹定程度的連續性和可預測性。[7]法律的穩定性主要集中在社會影響和社會秩序上。如果法律不斷變化，就會影響其作為行為參考坐標的權威性，失去權威地位，失去人們對法律的認同感，也就意味著法律無效。當然，這種穩定也是壹種相對穩定，法律必須隨著環境的變化而調整，而且這種調整必須按照法定程序進行，這也是保證其權威性和嚴肅性的必要前提。法律的規範性和穩定性也產生了相關的“時滯”和剛性。柏拉圖在其政治著作中所表達的對法律觀點的厭惡，根源於法律的規範性特征。
第二，政策和法律的區別
政策與法律作為兩種不同的社會政治現象，有著密切的聯系，但它們在制定主體和程序、表現形式、調整和適用範圍、穩定性等方面都有各自的特點。具體來說，它們的差異表現在以下幾個方面。(1)不同的意誌屬性。法律是國家機關依照法定權限和程序制定的。它們是國家的意誌和公眾的意誌，是全體公民之間的契約性文件。但是政策不壹樣。黨的政策是黨的領導機關根據黨章規定的程序制定的，是全黨意誌的集中，不具有國家意誌的屬性。(2)規範形式不同。法律必須具有高度的明確性，每壹部法典或單行法規都必須以規則為依據，而不局限於原則性規定，否則就難以有效調整權利義務關系。另壹方面，政策是不同的。有些政策文件主要或完全由原則性規定組成，只規定行為方向，不規定具體的行為規則。(3)實現方式不同。法律明顯具有強制性和懲罰性，依靠其強制力使人們普遍遵守。政策並不總是受到強制力的支持。政黨政策主要靠宣傳、教育和說服，靠人民對政策的信任和支持來實施。國家政策雖然有壹定的強制力，但這種強制力是弱的，政府只能通過行政手段懲罰違反政策的人。(4)穩定程度不同。法律壹般是屢試不爽的定型政策，穩定性很強。政策要適應社會發展的需要，及時解決新的社會現象和問題。與法律相比，政策具有靈活性和不穩定性。
三。政策和法律之間的壹致性
政策與法律在本質上的壹致性集中表現在，它們都是以統治階級的政治權利為基礎，服務於政治權利的要求，達到維護和鞏固階級統治的目的。這種壹致性決定了它們之間的密切關系，它們相互影響，相互作用。具體來說:(1)函數的* * *相似性。政策和法律是國家進行社會管理的工具和手段，同樣是對社會關系的調整、控制和調節。政策和法律在社會調節中具有相同的功能。國家通過制定法律來管理社會生活的各個方面。同樣，國家通過執行政策來調節和管理社會生活。政策和法律成為社會管理的手段。(2)內容的壹致性。在我國，國家的大政方針作為國家的基本方針，往往體現在憲法和法律中，具有明顯的法律效力，是憲法和法律的核心內容。因此，國家政策往往成為法律或法律本身的指導原則。同樣，中國* * *產黨是中國的執政黨，黨的政策(黨務除外)壹般通過壹定的法律程序上升為國家和政府的政策，不僅對中國法律的制定和實施起到指導作用，而且在實踐中成熟後成為法律。因此，黨和國家的政策是壹致的，政策和法律在內容上是壹致的。(3)適用的互補性。政策和法律雖然性質相同，但適用範圍並不完全相同，只在其調整的社會關系領域發揮作用。政策調整的社會關系比法律調整的社會關系更為廣泛，社會生活的方方面面都受到政策的調整和規範，而法律不可能滲透到社會生活的方方面面。比如宗教、道德、民族等領域的很多問題，只能靠政策來調整，而不能用法律來硬性約束。
第四，對當前重政策輕法律現象的分析
理論上，政策和法律應該是壹致的，它們對於國家管理同樣重要和必要。但是，理論設計的完善並不能代替規定，在法律和政策的具體操作中，往往存在理論和實踐脫離政策和法律的現象。
以“亂收費”為例。某工商局、文化局、公安局、物價局、街道辦等。***14部門和單位，壹年只向壹家娛樂場所收取26種費用，累計收費19885.5元，而每家娛樂場所只繳納5000 ~ 6000元的稅費比例為65438元。稅收被收費擠壓，大量國家財政資金被“小金庫”侵吞。
我們來分析壹下這個案例。關於“收費”問題，雖然目前我國沒有統壹的收費管理法，但壹些基本的法律原則確實存在，比如:保證國家財政統壹，緩解國家財政困難；依法管理，合理收費，不侵犯公司、法人和其他組織的合法權益。“亂收費”的行為，壹般都是在利益驅動下，以地方政府和部門制定的政策文件為依據。這些文件違反了上述法律原則，嚴重幹擾了依法治稅工作，破壞了國家財稅制度。這種法律不如政策的局面是多種因素長期綜合作用的結果。
(壹)傳統思維慣性造成了重政策輕法律的現象。這項政策在我國享有歷史聲譽。在革命戰爭年代，當打破和廢除舊制度的束縛時，不可能壹下子建立起壹個新的整體的法律制度，主要依靠政策，這就取代了法律的作用。建國後壹直處於法制不全，靠政策的狀態。直到上世紀80年代初，中國基本上還是人治國家，黨和政府的政策仍然活躍在政治、經濟、文化、教育等領域，引起了人們根深蒂固的政策意識。傳統計劃經濟下的政策思想壹直隱藏在法律之上，法律始終無法跳出政策的泥潭。人們也習慣於用政策思維思考法律問題，執行法律規定。“當法律名存實亡時，法治必然會被人治所取代，法治精神無法轉化為中華民族的整體精神。”正是因為這種社會環境，人們形成了固定的慣性行為準則、思維方式和價值取向，對政策過於熱衷，對法律卻相對冷漠。在這種情況下，如果政策違背了法治原則，偏離了“法”的軌跡，損失將是巨大的。堅持治國方針最終會導致政策失誤，這方面我們已經吸取了太多的歷史教訓。
(二)缺乏制度上的權力制衡。政策與法律的矛盾本質上是權力與法律的鬥爭。權力有腐敗傾向，需要法律制約。權力的濫用是可以通過法律來預防和制約的，否則就會失控，被濫用，被膨脹。現代法律的方法論和價值觀體現在權力控制和制衡理論中。平衡是權力控制的目標，權力控制是實現平衡的手段。通過權力控制和制衡機制，可以預防和控制權力濫用，合理分配社會權利，實現利益平衡。由於我國權力制衡機制不完善，各種法律形式中的“控權”色彩較淡。實體法主要是合理配置權力和權利的主導法律形式，以權利抗衡權力。但在現實中，法律更註重限制權利而非限制權力，其權限與責任脫節，相關法律責任模糊，力度不夠。程序法主要體現公平和效率，是對權利濫用的限制。社會權利的分配直接體現了控權制衡的精神。由於監督機制不完善，監督力量的缺失往往是滋生腐敗的溫床。同時，權力遠離法律的約束，容易在權力的庇護下出臺壹些違反規則和原則的政策，導致政策淩駕於法律之上的現象。
(3)法律本身的缺失需要政策的優勢來彌補，這是壹個現實的原因。法律本身的缺陷表現在兩個方面:壹是法律調整對象的範圍有限。事實上，“在中國的法律體系中，有大量各種名稱的法律不叫法律。”比如道德、政策、習慣等。，不具備法律規則的形式，在法律無法調整的社會領域發揮著實踐指導、評價、約束等法律作用。另壹方面，法律規則是滯後的，社會是發展變化的。同時，法律制定出來，就意味著過時，開始與現實脫節。即使修復後也改變不了落後的趨勢。因此，法律需要其他靈活有效的社會規範來補充和協調。
政策具有很強的針對性和靈活性，可以彌補法律調整的不足。當與法治原則不沖突時，應及時制定相關政策，彌補法律調整的不足。在制定彌補法律缺陷的政策時，應該有法律依據，至少要在法治原則的指導下，按法定程序進行。但現實中，法律缺陷和政策優勢被人為誇大。他們以現有法律規則抽象，難以操作和執行為借口，制定了許多實施意見和辦法。以執行規則內容為名，實際上是以權謀利，完全可以憑個人好惡行事，無視法治要求，這也人為造成了重政策輕法律的現象。
動詞 （verb的縮寫）正確處理政策與法律關系的對策建議
當前重政策輕法律的現象，反映出政府官員法治觀念淡薄，人治影響依然存在，計劃經濟傳統影響依然惡劣。同時也是權力腐敗的源頭之壹。政府權力規避司法審查，攫取利益，無視法律要求。改變這種狀況，主要從兩方面入手。
(1)加強法律建設，通過高質量的法律壓倒政策優勢。首先，註意完善立法。提高立法質量，不能只靠增加立法數量。要摒棄“先用政策積累經驗，再用法律實施”的舊立法思路，盡快使社會各領域有法可依。在立法技術上，要註意清晰、簡明、邏輯嚴密、便於操作和實施。其次，要註意加強程序法的制定。“歷史上法制的實質性進步，往往是通過程序制度的發展和合理化來實現的。”從訴訟程序方面保證實體法的正確實施和實體權利義務的實現。嚴懲違法行為，強化公民法律意識。特別是通過程序控制來保證行政權力的合法正確行使，使行政權力的運行程序化、規範化，防止行政權力的濫用來制定政策。最後，確保司法獨立。落實法院的憲法地位，嚴格執法，把司法審查作為監督行政權力運行的重要手段。"關於政府行為合法性的爭議應該由完全獨立於行政部門的法官來裁決。"只有保證法院依法獨立行使審判權，使司法獨立於行政系統，才能充分發揮法律對行政機關決策的監督作用，真正實現法治。
(2)規範政策操作，使政策的制定和實施更加科學、民主、合法。在法治體系中，政策與法律的矛盾是客觀存在的，我們不應該回避這壹事實。我們應該著眼於在制定和執行政策時有意識地減少其對抗性色彩，使政策積極支持和配合法律，在法治原則的指導下健康運行。法律也可以從壞政策的危害中吸取教訓，加強法制建設的步驟，促進法制的更新和完善。因此，政策與法律可以良性互動，加速“法治”進程。另壹方面，要註意規範政策的制定和實施，使其合法合理。“法治意味著所有政府行為都必須以規則為依據，必須得到法律授權。”政府政策必須以規則為依據，並限制在法律授權的範圍內。對於同壹個問題，如果有現行法律，就沒有必要制定政策反復調整它，除非是為了執行法律。法治與權力的監督和制約密切相關，政策的制定和實施要受到立法、行政、司法和社會的監督，以保證政策不違反規則，不侵害人民的合法權益。總之，要辯證地認識和處理法律與政策的關系，既不能簡單地把它們等同起來，也不能把它們完全割裂開來、對立起來。在處理兩者的現實矛盾時，既要堅持依法維護法律的穩定性和權威性，又要根據新的政策精神及時修改法律，使兩者最終達成協調互補的內容和原則。
綜上所述，黨的政策和國家法律是建設中國特色社會主義的根本保證，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標誌，是國家長治久安的重要保證。我們應該把執行黨的政策和遵守中國法律有機地結合起來。既要堅持依法辦事，維護法律的穩定性和權威性，又要根據新的政策精神及時修改法律，確保中國特色社會主義沿著民主法治的政策引導和法律保障的軌道前進，確保黨的十六大精神得到全面貫徹落實。