壹、政府:勞動法律關系的特殊主體
所謂勞動法律關系，是指法律規定的與勞動關系直接相關的各方的權利和義務。關於政府在勞動法律關系中是否具有主體地位，中國學術界的壹種意見是，勞動法律關系的主體由勞動者和法人(或用人單位)雙方構成，不包括政府；(註:見《勞動法》，關懷主編，人民出版社5月版，1983，第109頁)另壹種觀點認為，政府作為勞動行政主體，是勞動法律關系的主體。(註:參見石探井《勞動法》，經濟科學出版社，6月1990，第74-75頁)。筆者贊同第二種意見。
政府是否屬於勞動法律關系的主體，主要是由於對勞動關系的界定不同。勞動者與用人單位的勞動關系，即企業中的個體勞動關系，只是狹義的勞動關系。勞動法調整和規範的勞動關系還包括企業層面的集體勞動關系，即工會與用人單位的關系；以及產業和社會勞動關系，即工會組織和雇主組織與政府的三方關系。這種廣義的勞動關系，又稱“產業關系”，是指以勞動力市場關系、企業勞動關系和產業勞動關系為框架，由勞動、資本和政府構成的壹種社會經濟關系。這種關系通常被稱為社會勞動關系。勞動法調整的勞動關系是廣義的勞動關系，政府是該法調整的關系的直接組成部分。
所謂“政府”是勞動法律關系的主體，這是壹個簡略的說法。準確的說法應該是政府勞動行政部門和與勞動關系相關的政府部門是勞動法律關系的主體。政府實際上是勞動法律關系中國家的代表，通常被日本勞動法學者稱為“勞動法中的國家”。(註:見《現代勞動法講座(1)》日本勞動法學會編《勞動法基礎理論》日文版1981，第268頁)。勞動法作為社會法，旨在通過國家的強制力保護勞動者的權利，從而在協調中實現勞資自治，或者通過實施公權來保護勞動者的私權。因此，國家或作為國家代表的政府成為勞動法律關系中不可或缺的主體。
政府作為勞動法律關系的主體，是壹個特殊的主體。這種特殊性的主要表現之壹就是政府分別與勞動者和用人單位形成特定的法律關系，而這兩種法律關系的性質是不同的。
政府與勞動者之間的勞動法律關系不是簡單的勞動行政關系，而是政府與特定公民之間的關系。這種關系是憲法關系的體現。政府保障勞動者的權利是這種法律關系的基本要求。勞動者權益又稱勞權，是指勞動者在履行勞動義務時享有的與勞動相關的權利。勞權是壹套權利，它以工人的經濟權利為基礎，包括他們的社會和政治權利。生存權是勞權教的核心內容。(註:關於勞動者權利定義和本質的論述，參見常凱《勞權理論——當代中國勞動關系法律調整研究》，中國勞動和社會保障出版社2004年7月版，第50-52頁)。保護勞動者的權利就是保護他們的生存權。這應該是國家最基本的責任。
以生存權為基本內容的勞權首先是壹種要求國家采取某種行動的權利，即國家有義務為勞動者提供基本的生存條件。同時，勞權可以要求國家什麽都不做，即國家不得幹預勞動者的基本生存活動。從這個意義上說，勞權也具有自由的性質。(註:見[日]浦部法穗《憲法學課堂(壹)》日本評論社65438+1994年9月版，第260頁)。而且，勞權作為生存權，不僅是壹種對國家主張的權利，還具有能夠排除他人(主要是雇主)侵犯的私權的性質。(註:見[日]稻二郎《論團結權的支持》，曹錦書房7月第壹刷1952，5月第三刷1969，102-103頁)。所以保護勞動者的權利就是保護他們的生存權，這是國家必須履行的法律。這種生存權法律關系首先是由憲法規定的，屬於憲法法律關系。(註:有評論認為，我國憲法沒有生存權的規定，因此不存在保障生存權的憲法關系。這個觀點不確切。雖然我國憲法中沒有出現“生存權”壹詞，但第42-47條關於公民勞動、休息、社會保障和教育的具體規定，就是關於生存權的規定。這樣就可以解釋為中國公民享有生存權。在日本憲法中，沒有“生存權”這個詞，但憲法第25條規定“所有公民都有健康的、有文化的最低生活的權利。國家必須努力改善和促進生活各方面的社會福利、社會保障和公共衛生的規定被解釋為"生存權和國家保障生存權的義務"。參見[日]《六法範本》，2001日文版，第23頁。但是，毫無疑問，我國憲法關於生存權的規定並不完善，需要在憲法修改中加以完善。不僅要明確生存權的概念，而且要明確實現生存權的具體保障。但與此同時，這種關系更具體地體現在勞動法的規定中，屬於勞動法律關系。
政府與勞動者之間的這種勞動法律關系是根據憲法形成的。在這種法律關系中，國家通過政府的勞動行政部門履行其在勞動法律關系中的義務，即保護勞動者的義務。在個體勞動關系中，主要是履行行為義務，具體為規定勞動標準、實施勞動監察和處理勞動爭議，以保證勞動者個體權利的實現；在集體勞動關系中，不僅有不作為的義務，即國家不得幹涉勞動者集體行使團結權，而且有作為的義務，即國家必須采取相應措施保證勞動者集體團結權的實現。
如果說政府是與勞動者法律關系中的義務主體，那麽政府就是與雇主法律關系中的權利主體。在這種關系中，政府行使勞動管理權，這種權利的直接目的是規範用人單位的行為，以消除對勞動者的侵害。(註:這種法律關系的性質在勞動監察法中表現得最為明確，比如我國剛剛頒布的《勞動保障監察條例》，明確規定該條例的適用範圍是“對企業和個體工商戶(以下簡稱用人單位)的勞動保障進行監察”。見條例第2條。)因為在市場經濟條件下，企業的雇主最容易成為侵犯勞動者權利的直接主體。(註:見浦部法穗著《憲法學課堂》(上)，日本評論社日文版1994，第48頁)。企業和用人單位必須遵守國家勞動標準，接受政府的勞動監督。這是企業的義務。政府作為權利主體，壹方面用勞動標準立法規定雇主在個體勞動關系中的義務，同時限制雇主財產權的濫用，特別是解雇權的濫用；第二，通過勞動行政部門，用人單位可以遵守勞動法。第三，通過建立和實施不當勞動行為制度，對用人單位侵害勞動者團結權的行為給予權利人行政和司法救濟。(註:見日本勞動法學會編《現代勞動法講座(1)勞動法基礎理論》，日本勞動法學會1981 1版，第268頁)。保障國家對勞動標準的實施是勞動法中政府與雇主關系的最重要內容。事實上，政府與企業雇主之間的法律關系具有公法關系的性質和特征。
二、政府在勞動法律關系中的構成和作用
在市場經濟條件下，政府作為勞動法律關系的主體，不是計劃經濟下的企業勞動關系的主體，而是宏觀和社會勞動關系的主體，即勞資關系的主體。勞動法律關系中政府主體的具體當事人主要是政府中主管或兼管勞動事務的有關行政部門和事業單位。
嚴格來說，勞動法部門的不同法律有不同的具體社會關系，政府部門的具體當事人也不同。對此，在勞動法制健全的市場經濟國家，法律對政府部門不同的當事人都有具體的規定。比如日本在《勞動法》中稱之為“國家”(註:在壹些市場經濟國家，這個主體被稱為“國家”而不是“政府”，因為嚴格來說，政府只是國家機關之壹，不能代表其他國家機關。勞動關系的當事人不僅是政府機關，還有其他國家機關。當然，政府部門仍然是勞動關系主體中最重要的國家機關。這壹主體的具體當事人是:在勞動基準法中，包括行政公署、監察機關、勞動部長、縣勞動基準局局長、監察官；在《就業保障法》中，它包括勞動部長、職業介紹所和就業穩定局。在“官方勞動法”中，它包括政府、國會、主管大臣、人事院、內閣和最高法院。(註:見《現代勞動法講座(1)》日本勞動法學會編《勞動法基礎理論》，日本勞動法學會1981 1版，第269頁)。這壹明確的界定，使得政府部門在勞動法律關系中的責任和義務劃分清晰。
因為這些單獨的勞動法在我國還沒有頒布，對於政府主體的具體當事人也沒有具體的法律界定，只能在籠子裏稱為“勞動行政部門”。但政府介入勞動法律關系的外延大於勞動行政部門。如果我們比較壹下日本勞動法律關系的主體，就會清楚地看到這壹點。政府勞動行政部門不僅包括直接負責勞動事務的政府部門，還包括與勞動關系有關的其他部門，以及那些具有勞動行政職能的機構。(註:我國勞動法學界有壹種意見認為，具有勞動行政職能的事業單位是與勞動行政部門並列的另壹種勞動法律關系主體。然而，國際勞工組織規定，“‘勞動行政管理系統’壹詞涵蓋所有負責和/或從事勞動管理的公共行政機構——無論是部級部門還是公共行政機構，包括準國家的區域或地方機構，或任何其他形式的分權行政機構”。據此，我國具有勞動行政職能的事業單位，作為勞動行政部門的附屬事業單位或下屬事業單位，也應進行分類。
政府勞動行政部門作為勞動法律關系的主體，在計劃經濟和市場經濟的不同體制下具有不同的身份和職能。
在計劃經濟下的國有企業中，勞動關系的壹方是工人，另壹方實際上是國家，企業行政只是國家和工人之間的中介。政府勞動部門作為用人單位的上級，實際上是作為勞動關系的壹方直接介入勞動關系。其職能是通過行政手段直接分配勞動力，確定包括工資、休假、福利、勞動保護在內的具體勞動標準，通過行政手段直接幹預企業勞動關系。企業在勞動關系中的作用只是執行政府勞動行政部門的政策。正是在這個意義上，計劃經濟時期的勞動關系實際上是壹種勞動行政關系。
在向市場經濟過渡中，隨著勞動關系的市場化，政府勞動行政部門退出了企業的具體勞動關系，由過去的直接幹預轉變為對勞動關系的宏觀調控和調解，由過去對勞動關系的行政管理轉變為以立法、監督和服務為主要手段的管理。
在宏觀社會勞動關系中，政府勞動部門對勞動關系的幹預主要表現為法律規範的間接監督與監督仲裁的直接糾正相結合。這種宏觀調控方式，壹是通過勞動行政和勞動監察，直接運用行政手段調整勞動關系。二是通過政府、工會、用人單位“三方協商”機制調整勞動關系。三方協商的內容主要包括起草相關勞動法律法規；制定涉及勞動者或用人單位利益的社會政策，如社會保障、社會分配、勞動力市場管理等；相關勞動標準，如法定工作時間和最低工資標準，以及安全衛生標準的制定。(註:關於政府在社會勞動關系中的地位和作用的論述，參見常凱、李奇《勞動關系三方協商機制研究》，中華全國總工會政策研究室編《工人運動理論與政策研究報告》，第6期，1997)。
微觀層面，即企業與行業的勞動關系，政府勞動部門對勞動關系的幹預主要在兩個方面:壹是勞動合同、集體合同的制定和履行由勞動行政部門進行指導和管理，國家勞動標準的執行由勞動監察部門進行監督和調查；二是因簽訂或履行勞動合同或集體合同發生的勞動爭議，由勞動爭議仲裁委員會處理。
壹般來說，政府勞動行政部門在宏觀方面的主要作用是政策調控，政府在微觀方面的主要作用是監督和調解。這種調節、監督和調解的直接目的是通過國家對公權的幹預來保護勞權，從而實現勞資關系的平衡和穩定。
第三，關於政府幹預和公權幹預
在法律意義上，政府作為勞動法律關系的主體對勞動關系的幹預突出體現了社會法對勞動關系進行法律調整的性質和方式，即公眾對勞動關系運行的幹預。
私權原則仍然是市場經濟條件下勞動關系構建的基礎。在勞動力市場上，勞動者和勞動力使用者按照主體獨立、意思表示壹致、平等交換等市場交易的壹般原則，自願平等地形成個體勞動關系。是否參加這種勞動關系，完全是當事人的自由和權利。但是，由於勞動關系雙方實際經濟社會地位的差異，以及個體勞動關系的人身性和依附性特征，這種形式上的平等實際上掩蓋了實質上的不平等，勞動者在具體的勞動關系中實際上處於被支配的劣勢和弱勢地位。這種以私有制為基礎的契約自由原則在勞資關系領域實行以來，造成了貧富懸殊、勞資對抗等嚴重的社會現象。
為了維護法律的正義、社會的公正和社會的穩定，以國家為代表的公權便介入勞動關系。這是勞動法產生和存在的最本質的法律意義。公權作為公法上的權利，可以分為國家公權和人民公權兩種，政府幹預勞動關系主要運用國家公權。(註:從70年代開始，人民公權也開始介入勞動關系。這主要表現在“企業社會責任”理論逐漸被社會接受，勞工組織、非政府組織和消費者發起的以保護勞工權益為目的的“企業生產守則運動”正在開展。“企業生產守則運動”是指社會力量所體現的人民公權直接幹預企業的勞動關系。國家公權包括行政權力，如命令權、強制權和結社權，通過行使立法、司法和行政權力來實現。(註:參見林繼東《法學導論》，臺灣省吳楠圖書出版公司，6月版1978，第300-301頁)。政府對勞動關系的幹預，就是通過上述權力來糾正勞動關系的失衡。這種幹預的實質是公法限制私法，尤其是私法的核心權利——財產權。具體體現在對契約自由、財產權絕對化、過失責任等私法原則的修改上。此次修改以保護社會利益為出發點，以直接維護勞動者利益為宗旨。勞動法的這壹特點也符合現代民法的發展趨勢。(註:參見梁慧星:《從近代民法到現代民法——世紀民法述評之二》，《中外法學》第2期，1997，第19-30頁)。
作為社會法，勞動法的壹個重要特征就是政府所代表的國家是主體關系中不可或缺的主體。沒有政府作為社會和國家利益代表的介入，沒有國家對公權原則的強力推行，傳統私法的原則就無法修正，社會正義也就難以實現。
國家對勞動關系的幹預貫穿於勞動關系運行的全過程。市場經濟下的勞動關系具有勞動自治的性質。無論是個體勞動關系還是集體勞動關系，都是通過雙方簽訂合同形成的，受合同的規範。但這種自主權是在國家勞動標準的限制和國家勞動行政部門的監督下實施的。以勞動合同形式形成的個體勞動關系，必須以國家勞動標準為最低標準。達不到這個標準的勞動合同，即使雙方自願簽訂，也是無效合同。這是勞動法中公法對傳統私法中契約自由原則的修正。公法對集體勞動關系和集體合同的介入主要是對雇主不公平勞動行為的限制和救濟。如果是在絕對財產和契約自由的原則下，對加入工會的勞動者予以不利的辭退和待遇，或者拒絕工會的集體談判要約，應該是用人單位的權利。但在勞動法的原則下，由於這種行為是用人單位憑借其優越的經濟地位進行的，這種行為不利於勞動者和工會，是壹種明顯的不公。對此，勞動法將其定義為不公平的勞動行為，並要求通過政府行政權力或國家司法權力的救濟予以糾正。(註:參見常凱《論不公平勞動行為的立法》，《社會科學》2000年第5期)。
政府作為勞動法律關系的主體之壹，並不直接代表或融入勞動關系的壹方，而是居於勞動者和用人單位雙方之上，以“裁決者”和“公證人”的身份代表社會正義和社會利益。政府的“公正”不是“不偏不倚”，而恰恰是限制壹部分人的權利，強化壹部分人的權利，這是追求法律的“實質平等”。政府作為勞動法律關系的主體，其正義職能是通過保障勞動者行使權利和監督用人單位履行義務來實現的。正是在這個意義上，政府在勞動法律關系中既是勞動者的義務主體，也是雇主的權利主體。
我國勞動行政部門作為國家公權的代表，在勞動力市場建設和勞動關系法制化進程中，通過勞動立法、執法和司法，在協調和規範勞動關系方面發揮了積極作用。但也有評論認為，政府對勞動力市場的幹預只能在“用人單位的短期行為”和“合同執行”上，否則就是“過度幹預”。(註:參見王壹江:政府幹預與勞動者利益，對比第14期，第1-14頁)且不說政府幹預的範圍是否符合市場經濟下勞動立法的壹般要求，但本文將重點放在防止我國政府過度幹預上，這顯然與我國實際情況不符。筆者認為，政府幹預的程度需要加強還是削弱，需要根據本國勞動關系的實際情況來確定。在西方市場經濟國家，由於雇主和工會組織的成熟，勞動關系普遍形成了相對規範的制度或慣例，使得政府的作用逐漸弱化。例如，德國近年來正在逐步廢除多項勞動法律法規，倡導雇主和雇員自由協議，政府不幹預。而在中國，由於勞動力市場不規範，勞資雙方的發展和組織都還處於初級階段，勞動自主權的條件尚不具備。因此，在現階段，政府在勞動力市場運行和勞動關系中的作用不是削弱，而是加強。
就我國政府勞動部門的主體身份而言，目前仍處於壹種體制轉換中。隨著國企改革，政府的勞動行政部門從企業中退了出來，但如何以監管者和監督者調解者的身份介入勞動關系才剛剛開始，在理論和具體實施上還有很多問題需要研究和解決。