主觀因素是判斷爭議是否屬於行政爭議時首先要考慮的因素。行政爭議的雙方當事人壹方必須是行政主體，另壹方是作為行政相對人的公民、法人或者其他組織。我國現有的行政主體理論認為，行政主體主要有兩類:具有行政職權的行政機關和法律法規授權的組織。但這壹理論在理論和司法實踐中都暴露出其缺陷。壹方面，壹些學者已經認識到，我國行政主體的概念只是舶來品，沒有深厚的理論基礎，因此顯得“淺薄”；另壹方面，行政主體的概念最初是為了解決行政訴訟中的被告問題而提出的，但是很多案例已經告訴我們，在法律規定不明確的情況下，行政訴訟中的被告仍然是不確定的。最有問題的地方之壹就是所謂的法律法規授權的組織。行政訴訟實踐中的“法律法規授權的組織”概念，實際上只是權宜之計，並不能從根本上解決問題。
因此，我們認為確實有必要對現有的行政主體概念進行改革，在吸收大陸法系國家行政主體理論的基礎上，結合中國實際，賦予行政主體新的內容。首先，行政主體“是指在行政法上享有權利和義務，具有壹定職權，並能設立機關行使職權，以實現其行政任務的組織。”行政主體應包括三類:第壹類是國家和地方行政機關；第二類是公法人，包括事業單位和公法協會。在公法和私法二元分立的國家，法人分為公法人和私法人，而中國沒有這種劃分。根據《民法通則》的規定，法人可以分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社團法人。“在各類法人中，除了依照民法設立的公司、企業等民事主體即行政機關已經確立了法律地位和救濟渠道外，事業單位、法人團體的法律地位和性質並不明確，其成員之間的關系屬性也缺乏。他們之間的糾紛自然沒有明確的救濟渠道。”因此，有學者主張將事業單位和公共組織歸為公共法人，將學校、圖書館、科研機構和文化組織界定為公共法人。這種公法人不是單壹的民事主體，它包括承擔特定目的、提供專門服務的行政機構(事業單位)，以及壹些基於會員制的公法組織(行業協會等公法團體)。第三種行政主體是被授權的組織或個人，與原有的“法律法規授權的組織”概念不同。它是指執行特定行政任務的私法主體。在壹定條件下，國家可以放棄自行或由行政機關或公共法人執行行政任務，授權私人在相應範圍內執行行政任務，這是行政多元化的表現。
如果行政主體在活動中不使用公權力，而是與相對人處於平等地位，那麽本案產生的糾紛就是民事糾紛。比如行政主體與相對人在購買辦公用品過程中產生的糾紛，屬於民事糾紛，應當通過民事訴訟解決。
(二)公共權力因素
根據適用法律的性質，行政可以分為公共權力行政和私人經濟行政。民營經濟行政是指“國家不以公權力主體的地位行使主權，而因其法律地位等同於私人而在私法的控制下行事。”民營經濟行政管理可分為四類:以私法形式實現行政任務的行為；私法組織形式的營利性行為；私法形式的輔助行為；參與純交易行為。行政主體與相對人的私人經濟行為發生爭議的，通過民事訴訟解決。
關於公共權力行政的範圍，有三種對立的觀點:壹種是狹義的，認為公共權力應限於國家基於主權的優越地位所發揮的作用；其次，從廣義上講，國家或公共組織中除私人經濟角色以外的壹切行為都是公權力行為，所以公權力行為包括非權力行為(如公法契約、行政指導等。);第三種是最廣義的，即公權力的範圍甚至包括民營經濟的作用。我們采用廣義，共同使用公共權力行政和公共行政。公共行政可以分為政府公共行政和社會公共行政。政府的公共管理是指國家的代表——政府依法對社會事務進行的管理。這是典型的權力行政，行政主體處於優於人民的地位。社會公共管理是指社會公共組織對某壹領域的社會公共事務的管理。在這壹領域，行政主體與相對人之間存在著不同於權力行政的法律關系，很多情況下是服務提供關系。在德國，公共行政根據承擔者的性質分為直接國家行政和間接國家行政(社會公共行政)。在直接的國家行政中，公權力的色彩濃厚，而在社會公共行政中，公權力的色彩相對較淡，甚至在某些情況下，幾乎看不到權力的痕跡。
對於公權力行政，我國傳統觀念主要將視角局限於國家行政，即國家處於優於人民的地位，享有單方面對相對人發布命令、采取強制措施的權力。隨著服務行政的興起和公共事務管理的社會化，行政不再局限於國家行政，而是延伸到更廣闊的公共行政領域。
我們認為，任何行政主體運用公權力導致與相對人發生糾紛，都應該是行政糾紛。但是，行政主體基於意思自治的行為所引起的糾紛屬於民事糾紛。
(3)法律依據
如果糾紛的起因是行政主體適用公法，則應認定為行政糾紛，如果是行政主體適用私法，則應認定為民事糾紛。在德國，理論案例認為“原告提出的事實關系，用哪些法律法規來定性，原聲明的判斷，可以適用哪些法律法規以及必須考慮的其他因素”。“基於私法的國家和公共機構的活動所產生的法律爭端不是公共性質的爭端。同樣，如果國家機構和其他公共機構與使用它們的人之間的法律關系是基於私法，那麽就不存在公法性質的爭端。”日本的田中次郎博士也認為:“行政事件是相對於民事事件的概念而言的，本意是相關行政法規適用於公共法規的訴訟事件。即使是行政訴訟事件，也是民事事件，不是行政事件。”所以問題又回到了公法和私法的劃分標準上。
區分兩者的代表性標準有三種:壹種是“利益論”，主張涉及公共利益的法是公法，私法是涉及個人利益的法。二是“從屬論”，即調整上下級從屬關系的法規是公法，調整平等關系的是私法。三是“新主體論”，認為公法是由公權力主體或其機關實施的職責規定，賦予權利或施加義務的對象僅限於行政主體或國家機關；可以適用於任何人，權利義務的可能性是私法。我們贊同“新主體論”。值得註意的是，公法與私法的區別本質上是公法與私法的區別，並不是簡單的不同法律部門的區分。在考慮行政行為適用的法律法規時，不應采取形式主義的觀點，而應分析和區分法律法規的實質內容。壹部法律是由許多具有規範效力的法律條文組成的，這些法律條文的效力可以形成人民個體的權利和義務，並將它們組合起來形成這部法律。因此，我們應該分別區分法律條文的性質，壹部法律可以同時包含公法和私法性質的條文
還需要註意的是，行政主體是否應當適用公法，應當由解決爭議的主體客觀判斷。在客觀上應當適用公法的時候，即使行政主體認為應當適用私法，行政主體的行為引起的糾紛也是行政糾紛。現實生活中，很多行業(如電信、郵電)仍然存在“政企合壹”的情況。這些行為者(如郵局和電信局)壹方面是行政主體，另壹方面是民事主體。我們不能籠統地認定這些主體所從事的行為都是民事行為。特別要防止行為人以民事行為的名義實施行政行為，利用行政權力追求某些公共利益。因此，行政主體是否應當適用公法，應當由糾紛解決主體客觀判斷。
值得壹提的是，判斷行政主體是否使用公權力的法律依據應該包括法律法規，而不是其下面的規章和規範性文件。之所以持這種觀點，是為了與《行政訴訟法》的規定保持壹致。
(四)權利和義務的特殊性
法律關系是兩個或兩個以上法律主體之間根據特定的實踐和法律規定而產生的法律關系。行政法律關系是依照行政法建立的法律關系。壹般來說，行政法律關系主要存在於國家與人民之間。所謂“國家”，是各類行政主體的總稱。除了行政機關，還有大量的公共法人和法律授權行使公共權力的私人法人。行政法律關系的內容是各種行政法律關系主體之間的權利和義務。這種權利義務與作為私法關系內容的私法權利義務有很大不同，根本原因在於法律秩序中行政主體與人的地位不平等。首先，在私法中，權利和義務是對應的，義務人的義務就是權利人的權利，而在行政法律關系中，公共行政的義務不壹定意味著人的權利。人民的“公權”是指人民基於法律行為或出於保護個人利益的目的而制定的強制性規範，可以援引法律對國家或某種行為的法律地位提出請求。人民在享有公共權利的同時，也負有行政法上的義務。根據行政法的規定，人民應當服從公共權力，做出具體的作為、不作為或容忍。因為法律直接賦予公權力主體權力，公共行政對服從其公權力的人民具體化和實現其抽象的義務，從而實現公眾的利益，完成行政任務。其次，在私法法律關系中，基於私法自治原則，法律關系的當事人有充分的自由形成、變更或撤銷法律關系的內容，而在行政法律關系中，基於依法行政原則的要求，無論是行政主體還是人民群眾，形成法律關系內容的自由遠不如私法法律關系中的當事人。在行政糾紛中，作為行政法律關系的公民和行政主體的權利義務表現出不同於民事糾紛當事人的權利義務的特殊性。
還需要提到的是，壹般行政關系只包含公民的壹般權利和義務，而特別權力關系則涉及國家與公民的特殊關系。在特別權力關系中，當事人之間的關系是極不平等的，個人權利無法得到保障。行政機關、學校、監獄等。不僅可以在沒有法律依據的情況下限制其成員的基本人權，而且這些行為被認為是純粹的行政行為，從而排除了行政訴訟的適用。二戰後，這種不符合法治要求的理論受到了極大的挑戰。在德國和臺灣省，行政判例的發展逐漸縮小了特別權力關系的範圍。在我國，學校與學生、監獄與犯人、行政機關與公務員之間的關系糾紛都是通過內部渠道解決的，長期以來沒有引起人們的重視。近兩年來，幾起著名的學生起訴學校的案件逐漸引起了人們對這壹領域的關註。我們認為，為了保證行政主體對其成員的正常管理秩序，不宜將行政主體與其成員之間的所有糾紛都納入行政訴訟的軌道。但如果行政主體的行為涉及其成員的基本權利和義務，改變其法律地位，並對其產生重大影響，則應將爭議納入行政爭議範圍，通過壹定的渠道解決。
(5)公共利益
公共利益是行政的基本特征。“公益壹直是國家追求的目標之壹。雖然國家的類型和職能自古以來就在變化，公益概念的內涵也在不斷變化，但公益始終是國家社會的宗旨。”“公益理念在任何類型的國家，尤其是以依法行政為核心的現代法治國家，都有著極其重要的作用。法律的制定和實施的最終目的是實現公共利益。”判斷“公開”指的是什麽，主要有兩個標準:壹是不隔離，即開放，即任何人都可以在任何時候自由進出某個群體，不需要特殊條件。這個群體既不是封閉的，也不是為壹個人保留的，群體的大多數也不是排外的。相應地，壹個居住區不是壹個封閉的圈，它具有非隔離的特性，居住區內的居民可以成為公共福利的主體。第二是人數必須達到壹定多數，這比“不隔離”更重要。那麽什麽是“興趣”呢？任何人(評價主體)按照壹定的評價標準對壹個客體進行評價時，就評價主體而言，客體獲得的具體價值就是效益。公共利益是主觀的還是客觀的？我們認為，利益的形成，即利益價值的確定，是由當時的客觀事實決定的，公益的內容自然也隨著發展的、動態的國家社會形勢而變化。因此，“法律術語‘公共福利’並不抽象地屬於統治集團或壹群人的利益，也不屬於統治者、立法者或官僚制度本身的利益，也不屬於政治社會中所有成員的利益總和，而是屬於所有成員的事實上的利益，這些利益通過復雜的相互作用處於壹種理想的整合狀態。”壹般來說，在現代國家，公共福利旨在維護和平的社會秩序，維護個人尊嚴、財產、自由和權利，為文化發展提供有利條件。行政主體的行政活動必須以公益為目的。如果在公眾的利益中摻雜了壹些不正當的考慮，主體的行政活動就會失去正當性。
公共利益往往可以為我們提供壹個重要的出發點。比如德國就有壹個案例:壹家陷入困境的銀行對德意誌銀行剛剛上調的貼現率提起訴訟。在這種情況下，如果從公法的角度確定貼現率，由於其無私的法律利潤，並考慮到貨幣的穩定關系到整個社會經濟市場的穩定利益，貼現率將趨於定性。
綜上所述，在判斷某壹爭議是否屬於行政爭議時，需要綜合考慮主觀因素、公權力因素、適用法律法規的實體規定、公共利益等多重因素。在這些因素中，最重要的因素其實是行政主體的行為所依據的法律法規的內容，因為它壹般會決定某壹行為主體是否是行政主體，其行為是否是公權力的行使。因此，在判斷糾紛的性質時，首先要考慮相關法律法規的實質內容。