西方國家現代預算管理制度建立並形成後，雖然預算管理改革涉及預算編制、預算執行、預算監督等多個方面，但關鍵是預算管理模式的改革。20世紀50年代以前，美國政府采用線性預算。在50年的發展中，主要經歷了以下幾個階段:
1.線性預算(1950年代)
所謂Line2Item預算，是建立在政府人員經費保障基礎上的要素預算。線性預算只是簡單地列出了壹大堆費用，比如工資、加班、郵費、汽油、辦公用品等等。它以年度為預算周期，以人員經費為主，以政府供給為主。在確定下壹年的預算時，它采用基數加比例增長。線性預算類似於中國的基數預算。線性預算在穩定政府資金供給的同時，存在以下問題:壹是無法控制政府機構的膨脹。二是政府與所提供的服務沒有直接聯系，不利於政府效率的提高。三是政府預算支出失控，導致支出膨脹。
2.項目規劃和預算(1960年代)
針對線性預算存在的問題，20世紀60年代，計劃、規劃和預算系統應運而生。至此，政府預算編制模式初步確立。項目規劃與預算是將“規劃過程、規劃職能和預算體系”三個合理要素結合起來的嘗試。它整合了政府預算目標的設計、規劃和編制。這些元素其實沒有什麽新意，所以它的特點就是試圖將這些不同的元素結合起來。但是，我們應該看到，項目規劃預算並不能解決政府預算中的所有問題。比如政府經常性預算支出的項目化管理很難實現，所以存在潛在的管理漏洞。
31零基預算(80年代)
零基預算(Zero2Based Budgeting)是壹種著名的預算管理模式，是壹種零基預算。這壹概念要求識別決策單元、決策群體、組合中個體的水平以及評估組合中個體的可選消費水平。零基預算的目的是要求每壹個預算單位都有充分的理由證明每壹個預算和每壹個部分都是合理的，否則就可能被否決。但是，零基礎有根本性的缺陷。復雜的編制方法造成了許多問題。比如，要做到“凡事有預算，處處有預算”，其實是很難的。即使編了，也會導致“專家分不清楚，外行看不清楚”的情況。
4.績效預算(1990年代)
績效預算又稱效率預算，是壹種以追求效益為目標的政府預算管理模式。作為壹種公共支出預算模式，績效預算由績效、效率和預算三個要素構成。績效是績效目標；效率是指財政支出完成後，用什麽具體指標來衡量工作的成績和完成情況；預算是指實現這壹業績所需的資金數額。績效預算和投入預算管理模式完全不同。它是壹種基於效率的動態的、有生命力的預算管理模式。在這種模式下，財務績效成為預算中最重要的要素之壹。績效預算不僅對於合理分配各部門預算，而且對於在現有財力的約束下提高財政資金的使用效率具有重要意義。因此，在我國政府預算管理中引入績效預算管理模式的前景十分明朗。
二、當前我國政府預算管理中存在的主要問題
1.預算內容不全面。
長期以來，我國在財政分配上將財政資金分為預算內資金和預算外資金。我們的預算只是預算內的，財政撥款也只是預算內撥款，並沒有把預算外資金作為政府宏觀調控的財力。這必然導致預算外資金與預算管理漸行漸遠，出現了很多眾所周知的問題。壹是財經紀律普遍松弛，大量金融資源被低效利用；第二，它助長了壹些政府官員的腐敗和經濟犯罪。此外，還有“體制外資金”——這些資金是政府部門和單位憑借政府權力，以分散的方式收取和使用，但以小金庫或隱性賬戶的形式存在，既不納入預算管理，也不納入預算外管理。20世紀90年代以來，雖然各級政府在加強預算外資金方面做了大量卓有成效的工作，但預算外收入占財政收入的比重多數年份保持在30%左右，壹些以政府名義收取的資金和各種費用仍遊離於預算管理之外，政府預算失去了公認的完整性。
2.預算周期不科學。
從國家預算來看，預算編制時間太短。壹般去年6月165438+10月下發預算編制通知，3月NPC討論預算草案。僅僅三個月的時間很難編制壹個大國的預算。而基層財政部門編制預算的時間更晚、更短，甚至有的地區只需壹周左右就能完成編制工作。預算作為壹種科學的預測，應該建立在客觀可靠的基礎上。但目前編制上的“高效率”使得收支安排明顯草率和盲目，其反映的經濟信息難免失真，無法對收支執行發揮約束力，帶來執行效率低下。由於預算編制倉促，存在硬缺口，不得不在執行中頻繁追加、頻繁調整，造成“壹年預算，壹年預算”的局面。
3.預算編制缺乏可預測性
長期以來，我國預算編制只是在既定的收入和支出之間安排資金，缺乏科學的分析和預測，沒有把預算編制和經濟預測很好地結合起來。由於預算缺乏可預見性，財政難以合理安排預算資金:在壹個預算年度內，需要大量預算撥款的部門可能得不到應有的預算，而壹些原本對財政資金需求不大的部門卻憑借相對較大的預算基數，獲得了大量超出資金需求的預算。這就導致了“出了事多給錢”的混亂預算管理狀態。這似乎已經成了壹種套路。這個公約提供的信息是，工作效果越差，拿到的錢越多。
4.預算執行過程不具有約束力。
政府預算經法定程序批準，政府壹個財政年度的基本財政收支計劃具有法律約束力，任何部門和個人不得擅自變更。在預算執行中，往往是地方財政預算已經敲定，國家部委出臺新政策。財政支出變化很大，不確定因素很多。此外，壹些政府領導不重視預算管理，隨意變更預算數額，導致預算變動頻繁，成為影響地方財政部門認真編制預算草案的重要因素。
顯然，上述問題是我國預算管理向市場經濟體制轉軌過程中的關鍵問題，但目前以投資為導向的預算管理模式難以解決這些問題。可見，現行的預算管理模式已經不能適應市場經濟的要求。要解決這些問題，必須創新管理模式。
三、對我國政府預算管理模式改革的幾點思考
1.實施部門績效預算的必要性
(1)部門預算的主要缺陷
首先，由於部門預算中的基本支出預算采用傳統的以人員編制為主的管理方式，雖然有利於實現政府預算分配的公平性，但不利於效率目標的實現，更難以實現精簡政府人員的目標。
其次，在部門預算中的項目支出預算中，客觀上存在“項目饑餓”和項目申報的隨意性。如果在項目支出預算中沒有建立科學的績效評價機制，沒有真正把項目績效放在第壹位，就很難解決這些問題。而在部門預算管理模式下，可能在項目實施之初只談績效，並沒有把項目的績效貫穿到項目實施的全過程，導致了很多浪費人和錢的“形象工程”、“豆腐渣工程”的出現。
(2)我國直接采用績效預算存在的問題
首先，從縱向比較來看，雖然績效預算有上述諸多優勢，但我們可以看到，在預算管理模式的改革中，美國從線性預算到項目規劃預算，再到績效預算，經歷了30年，期間也經歷了零基預算等波折。根據英國學者C·布朗的“漸進主義”，社會改革是壹個漸進的過程。那麽，將我國預算管理模式的改革與政府改革聯系起來，循序漸進地進行更為合理。其次，從橫向比較來看，我國目前的預算管理改革包括部門預算、政府收支分類和預算科目改革，以及建立定額制度、政府采購制度和國庫集中支付制度。這些改革基本上還停留在改進投入導向型預算管理模式的階段。事實上，中國轉向全面績效預算的條件尚不成熟。目前，雖然部門預算改革取得了壹些成績，但我們應該看到，它仍然存在壹些固有的弱點。要克服這些弱點，直接采用績效預算仍然存在壹些問題。因此，部門績效預算改革對公共經濟的順利轉型和全社會財政管理水平的提高具有重要的現實意義。
2.關於實施部門績效預算的建議
(1)將權責發生制引入政府預算管理和政府會計。
20世紀90年代以來，隨著各國公共財政管理的改革，權責發生制(也稱權責發生制)逐漸被引入政府預算和會計。隨著我國社會主義市場經濟體制的完善和公共財政框架的構建，部門預算、國庫集中支付制度和政府采購制度的改革不斷深化，在引入績效預算的過程中采用權責發生制來優化部門預算是十分必要的。
首先，從部門績效預算的核心思想來看，主要強調強化政府工作效率。問責制的引入，使政府預算和報告中與具體產出和成果相關的成本信息得以確認和計量，從而為以績效為導向的部門績效預算管理模式提供了重要支撐。在目前的收付實現制下，這是不可能的。
其次，從各國政府會計改革的大趨勢來看，都經歷了從完全現金制、修正現金制、修正權責發生制到完全權責發生制的過程。事實上，當壹個國家的預算管理轉向以績效為導向的模式時，政府會計改革的支撐作用非常重要。發達國家(典型的是上世紀五六十年代的美國)績效預算改革失敗的壹個重要原因是，按照今天的標準，當時的政府會計相當原始。
(2)堅持運用績效預算優化基本支出預算。
基本支出預算是指行政事業單位的經常性支出預算，包括人員預算和公共預算。在我國基本支出實行定額管理的基礎上，要堅持以績效預算優化基本支出預算:壹是按照精簡、統壹、效能、依法行政的原則，繼續精簡政府機構。通過機構改革，嚴格限制行政人員編制，提高政府工作效率。同時淘汰低效部門，避免不必要的預算支出。
二是財政部門合理核定各部門“人均支出水平”並及時調整，提高政府部門工作效率，減少不必要的支出。
(3)堅持以績效預算優化項目支出預算。
項目支出預算是指除部門經常性預算外，需要由財政撥付的各類建設性、事業性和專項項目資金。它包括三類:特別公共支出、特別公共支出和特別建設性支出。堅持績效預算，優化項目支出預算。首先，需要繼續細化三類支出劃分的項目支出預算。比如在事業專項支出中，要劃分經營性和公益性事業單位的界限。同時對每個具體項目進行合理的排序和滾動管理。其次，我們需要整合項目支出預算目標的設計、規劃和編制。根據效率法則，政府部門設計相關項目，政府規劃有助於提高實現目標的效率。通過計算各實施方案的成本和收益，選擇項目並納入預算，從而最終完成項目支出預算的編制。
四。結束語
1999年9月，財政部在《關於改進2000年中央預算編制工作的通知》中正式提出了部門預算，這標誌著我國預算管理方式的改革進入了實質性階段。實際上，從基數預算到部門預算是壹項重大改革，但其改革還需進壹步完善。要解決我國預算管理中存在的問題，在預算改革中推行部門績效預算不失為壹個好辦法。
參加考試，貢獻力量
1.劉淑明，劉月明，邵建華。當代發達國家預算管理的借鑒。北京財貿管理幹部學院學報，2001 (2): 24
2.馬國賢。中國公共支出與預算政策。上海:上海財經大學出版社，2001.215 ~ 279。
3.童，馬國賢。績效預算、單壹財政賬戶和政府采購是構建我國公共支出體系框架的三大核心制度。湖北財稅，2000 (4): 10。
4.王擁軍。權責發生制與政府預算管理改革。金融研究，2002 (3): 32
5.範靜。如何運用績效預算優化部門預算？農業科研經濟管理，2003 (2): 34
作者:張茹來源:工業技術與經濟