隨著我國政治經濟改革的不斷深入，作為整個農村社會基礎的農村土地產權制度越來越受到政策、理論和實踐領域的關註。
壹，中國農村土地產權制度的現狀
目前，我國農村土地產權制度主要包括四個方面。
(1)所有權
農村土地除國家所有外，主要歸集體所有。我國根本法《中華人民共和國憲法》(以下簡稱憲法)第十條第二款明確規定:“農村和城市郊區的土地，除依法屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地、自留地、自留山也是集體所有。”這為我國農村土地產權制度的社會主義公有制確立了最基本的保障。無論是1986通過的土地管理法，還是2007年通過的物權法，對農村土地權利的詳細規定，都是以憲法第十條為原點設計的。
(二)所有權行使的主體
相對於國有財產所有權由國務院代表國家行使的規定，我國法律規定農村土地所有權由“農民集體組織”代表集體行使，包括村集體經濟組織、村民委員會、村集體經濟組織、村民小組、鄉(鎮)農村集體經濟組織。
(三)用益物權
《中華人民共和國農村土地承包管理法》第十五條規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農民；第二十六條規定，承包人全家轉為非農業戶籍的，應當退回承包地。可見，農村集體經濟組織實施的家庭承包經營權，是村民基於其集體成員身份而享有的壹種農村土地用益物權。
(4)擔保權益
由於我國法律規定土地所有權不得抵押，除法律另有規定外，集體土地使用權原則上不得抵押。因此，根據物權法定原則，目前在我國農村土地上設立擔保物權基本上是不可能的。但目前國內個別經批準的試點存在承包經營權抵押的現象，不具有普遍意義，更不代表法律，此處不再贅述。
二，中國農村土地產權制度存在的問題
中國農村土地產權制度在其演變過程中，適應了生產力的要求，促進了中國農村經濟的發展，但同時也產生了壹些不容忽視的問題。
(壹)“農民集體組織”作為農村土地所有權的行使者，導致集體成員作為所有者的權利被虛置。
在行使農村土地所有權的權力時，所有者應該是委托人，“農民集體組織”應該是受托人。受托人應當按照委托人的委托權限，為委托人的利益勤勉地行使委托權利。但由於法律明確授權“農民集體組織”行使農村土地所有權，並沒有明確規定其行為應當受到所有權人的制約和限制。甚至2007年的《物權法》也只是規定，權益受到侵害的集體成員事後可以請求人民法院救濟。因此，在實踐中，對農村土地所有者權利的保護非常脆弱。例如，在土地征收制度中，失地農民作為土地所有者的主要權利是對擬征收土地方案的知情權。因為假權，“農民集體組織”往往“為民做主”，在不告知村民的情況下偽造或簽署征地文件；第二，對補償標準提出異議的權利。實踐中，壹旦農民對征地補償不滿，“農民集體組織”往往避而不談，不履行受托人義務。農民個人向征地政府或審批政府提出異議時，往往被告知主體不合格。
(二)現行農村土地管理制度過於強調國家行政，擠占了農村土地產權制度的民法空間。
土地財產權作為壹種財產權，從根本上屬於民法的範疇，應以民法調整為主，行政法律調整為輔。然而，我國現行法律出於嚴格的行政目的，在農村土地產權制度領域規定了大量的行政職能。例如，在土地征用領域，中國法律賦予行政機關很多行政職能，從擬定農用地轉用和土地征用計劃，到報批和組織征地。農村土地所有者完全處於行政相對人的地位，幾乎沒有民事法律調整的空間。
(三)征地補償標準低估了農村土地所有權的內在價值，導致壹些地方政府征地沖動，浪費耕地的現象。
隨著我國城鄉經濟的發展，建設用地需求日益緊張。特別是在經濟發達城市周邊的郊區，大量新增建設用地是通過征用農村集體所有土地實現的。根據我國《土地管理法》規定，土地補償費和安置補助費之和不得超過被征地前三年平均年產值的30倍。雖然《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)明確規定，被征地農民生活水平不因征地而降低；土地補償費和安置補助費之和達到法定上限，不足以保證原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。實踐中，很多被征地農民反映，即使全部補償達到6 ~ 7萬/畝，也會有在空地上生活的時候，加入社會保險也不能為他們以後的生活提供足夠的保障。既有法律滯後的因素，也有農村土地所有權內在價值的低估(即使排除農村土地增值的因素，僅未來20年農村土地的產值就會增加，農村土地的價值也會被嚴重低估)，農村土地價值實現方式的單壹，農村土地所有者在土地征收過程中權利的缺失等。，綜合造成政府征地成本過低，在經濟利益和政績的刺激下，要麽違法用地，要麽沖動用地，最終導致土地浪費。
(四)農村土地所有者缺乏話語權，導致社會矛盾積累。
當前，由農村土地引發的農民群體性事件已經成為影響農村和諧的嚴重因素，尤其是在土地征用領域。原因是當地政府沒有很好地解釋法律和政策，沒有得到被征地農民的理解和支持；還有壹些地方政府弄虛作假，比如耕地撂荒後報批。因為批復文件不涉及基本農田和耕地，征地政府根本不敢履行“兩個公告”的程序；也可能是部分工作人員工作方式簡單粗暴，激化了矛盾。之所以這麽多矛盾都源於農村土地，根本原因是農村土地所有者的權利是虛的。農民在行使權利的過程中，缺乏話語權，情緒往往以過激的方式釋放，或者走上漫長的信訪之路。
三。農村土地產權制度改革的建議
針對上述問題，建議我國以解決農村土地所有者權利虛化問題為重點，以農村土地產權回歸民事法律調整為路徑，穩步推進我國農村產權制度改革。
(壹)建立農村土地所有權* * *制度，解決農村土地所有者權利虛置問題。
按照我國的民事法律制度，* * *有壹個體系，分為* * *和帶* * *。建議將我國“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”明確表述為“集體成員所有”，即全體集體成員(村民)享有集體所有土地的所有權。這樣壹來，第壹，農村土地集體所有制不變，符合我國土地制度的社會主義屬性；其次，更重要的是全體集體成員(村民)能夠按照《物權法》中所有權人的權利和義務規範農村土地所有權的行使，從而解決“農民集體組織”行使所有權越位的問題；同時，集體全體成員(村民)參與行使業主權利，避免權利空洞，落實村民在土地產權占有、使用、收益中的話語權。根據村民委員會組織法，在不違反法律強制性和禁止性規定的前提下，集體全體成員還可以對* * *作出具體約定，作為行使* * *權利的細節，提高權利行使效率。
(2)尊重土地產權的民法屬性，規範農村土地管理。
土地作為不動產，在涉及土地財產利益時，應盡可能尊重所有權人的自主權。只有在農村集體違反法律法規行使土地權利時，如違反土地利用總體規劃、私自改變土地用途、在耕地上建窯、破壞農用地等。，行政機關是否應該介入管理，堅決不缺位、不越位。
(3)賦予農村土地所有者平等的民事地位，建立解決土地征收異議的機制，將土地補償糾紛納入民事救濟。
根據中國憲法，土地征收僅限於公共利益的需要。但在實踐中，我國土地征收的啟動程序過於寬松，批準文件很少註明土地征收是否屬於公共利益範疇。應建立土地征收異議制度，允許集體土地所有者在征前階段甚至審批階段對土地征收的合法性提出質疑，保障土地所有者的話語權和參與權，由審批機關或核準機關作出書面說明；如仍有異議，法律應明確可以尋求司法救濟，通過行政訴訟判斷征地具體行政行為的合法性和合理性。當集體土地所有權人對土地征收的合法性沒有異議，只是對土地征收的補償標準不滿意時，法律首先明確土地上部分人是適格主體，人數較多時，可以委托“農民集體組織”或者根據授權推薦部分人到人民政府協調裁決，直至尋求民事司法救濟。
(四)進壹步完善農村土地產權。
作為農民生存的物質支撐，法律應該賦予農民更加穩定和長期的土地承包經營權。在擔保物權方面，農村土地作為不動產，原則上應允許抵押。具體框架是:農村集體建設用地使用權最終與國有建設用地使用權對接，實現統壹的建設用地使用權市場(只是所有者不同)，可以根據國有建設用地使用權設定抵押、質押，實現農村土地價值實現方式的多元化。集體農用地及其地上農業設施的使用權也可以抵押，但抵押實現時不得改變其農用地的用途。
綜上所述，我國農村土地產權制度改革應從理順“農民集體組織”與農村土地所有者的關系入手，逐步構建完整的農村土地所有權及其他產權制度。同時，積極調整土地管理政策，充分探索民事法律制度在農村土地管理中的應用。
(本文原收錄於國土資源部法律中心第壹屆國土資源法制與市場研討會論文集，2010)。