行政公益訴訟，也簡稱行政公訴，是指公民雖然與自己沒有直接利害關系，但認為行政主體行使職權的行為違法，侵害公共利益或者有被侵害的危險，由特定機關依法向法院提起訴訟，為維護公共利益而向特定機關提起的行政訴訟。雖然目前行政公益訴訟的形式尚未得到我國立法者的認可，但在我國建立行政公益訴訟制度有其理論基礎和現實需要，也是世界訴訟制度發展的必然趨勢。本文首先從保護環境公益、保護資源和公共設施等公共財產利益的需要出發，闡述了建立行政公益訴訟的現實必要性。然後，從社會公權的司法保護、私權對行政權的制約、訴訟利益觀的更新和公益救濟等方面論證了行政公益訴訟的法理基礎；然後本文分析了行政公益訴訟的內涵，重點從幾個大的方面來把握。
關鍵詞:行政公益訴訟與公共利益直接相關。
壹、建立行政公益訴訟的現實必要性
在我國建立行政公益訴訟不僅具有可行性，而且具有迫切的現實必要性。具體來說，主要體現在三個方面:
第壹，保護環境和公共福利的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教學環境利益、消費環境利益等。，而這樣的公益卻屢屢被侵犯。關於市場環境利益的案例層出不窮，有的是不滿電信局縱容電信企業不作為亂收費，有的是不滿鐵路、民航主管部門違規加價。這些糾紛有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎是“無果而終”。根本原因是我們沒有壹個可靠的公益訴訟制度。
第二，需要保護資源的公共利益。中國建設社會主義市場經濟的壹個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但在開發過程中，各地出現了很多掠奪式的開發行為，對水、土地、礦產資源造成了極大的破壞。群眾多方求助，苦於無處申訴。有關部門以不直接侵害個人利益為由拒絕接收開發。如果有公益訴訟制度，關系這麽多人切身利益的事情，肯定不會陷入今天這樣的尷尬境地。
第三，需要保護公共設施等公共財產的利益。壹些行政機關負責人出於追求政績的需要，不惜重金搞“形象工程”、“政績工程”，卻沒有及時對年久失修的橋梁、道路、歷史文物進行維修和養護，造成橋梁坍塌、道路廢棄、歷史文物被毀的悲劇。沒有壹個有效健全的法律體系來保護上述公共利益是不現實的。因此，應當盡快建立公益訴訟制度。
二、行政公益訴訟的法律基礎
任何制度的建立和發展都必須有自己的理論基礎支撐，否則就會成為空中樓閣。行政公訴的法律依據如下:
(壹)社會公共權利的司法保護
社會公權是公民權利的延伸。公民權利和社會公權受到尊重和保護的程度，是壹個國家法治和人權發展水平的反映。公民的權利基本上得到法律的確認和規範。法律的制定和實施，實際上是法律使公民的權利從自然權利演變為法定權利，進而發展為物權的過程。因此，公民權利的主要內容是法律權利，這也是法律保護權利的必然要求。
用法律保護公民權利，首先要為公民權利設置相應的權利體系，為保護公民權利提供制度基礎，包括憲法基礎和普通法律基礎。但是，沒有制度保障，僅僅依靠制度基礎是不夠的，社會公權必須建立在有效的訴訟手段之上。就中國而言，立法者往往局限於創造層面，註重法律規範在其邏輯結構上的完整性，而忽略了從未來法律實施的前瞻角度來看待法律訴訟的問題。雖然我國憲法和法律為公民的社會公權設置了初步的實體權利體系，但由於這些權利往往為大多數人所享有，公民個人壹般不被認為有直接的訴訟利益，其原告資格也不被承認。
沒有救濟就沒有權利，權利受到侵害的人應該有權申請救濟；司法救濟是保護公民的最後壹道防線。任何壹種法律權利要想真實，都必須賦予權利人獲得司法救濟的權利。總之，包括社會公權在內的公民基本權利不僅應該是法律的普遍實體所賦予的，而且應該是可訴的，這是行政公益訴訟成立的法理基礎之壹。
(二)私人權力對行政權力的制約
根據我國行政訴訟法的規定，只有公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯自己合法權益時，才有權提出司法審查；但是，如果政府行為侵犯了公眾的利益，那麽它就被排除在司法審查的範圍之外，因為它與私營部門沒有直接的利益關系。這種觀念和制度存在的理論基礎在於行政權本身就是為了維護公共福利而設計的，其行使原則上不受司法審查。私人無權提起公益訴訟。當法院認定公民個人與案件沒有直接利害關系時，不承認其訴訟利益，即不承認其原告資格。
按照這種傳統理論，如果公權的行使侵犯了公眾的利益，就由另壹種公權來糾正，公權受公權控制。據此，行政權力在其固有範圍內運行，即使其行為危及或損害社會福利，只要不直接損害私人利益，普通公民無權幹涉，也無權通過司法手段對其進行審查；只能靠內部的公權力體系，也就是分權制衡的機制來解決！結果是:壹方面，封閉的分權制衡設計使得公共權力體系無限膨脹，運行效率越來越低，造成社會資源的極度浪費；另壹方面也使各種權力日益匯聚成壹個龐大的體系，各有其利益，堵塞了公民管理國家事務和主張各種權益的途徑，違背了人民主權的根本法理。
可見，我們需要深刻反思權力與權利資源的整體配置和相互作用，用公權力之外的權力——私權力，通過司法審查來制約行政權力。司法審查的本質不僅僅是法院通過司法程序對行政行為進行審查，從本質上來說，其意義在於利用私權的力量來限制行政權的行使，保護各種私人利益和公共福利。
(3)訴訟與公益救濟利益觀的更新
在“無利益即無訴權”的原則下，壹般認為“訴的利益”作為訴權的重要要件，是法院作出判決的前提。在傳統理論中，訴的利益是指當壹個人的權益受到侵害或與他人發生糾紛時，通過訴訟手段進行救濟的必要性；訴訟利益直接關系到原告資格。因此，筆者認為，研究訴訟資格的擴張，其認知基礎應該在於訴訟利益觀的更新。
在大量公害案件出現之前，權益糾紛主要發生在平等主體之間。按照傳統的“法權觀”，很容易認定是否存在訴訟利益。隨著新糾紛的出現(環境訴訟、公害訴訟、消費者訴訟等。)，往往無法將這些糾紛的事實納入現行法律認可的權利體系或框架。然而，事實上，這些糾紛必須得到解決。由於其權利義務的內容和權利主體的外延可能並不明確，如果按照傳統的訴訟利益概念和標準來考察，可能無法認定其具有訴訟利益。因此，在增加公民利用訴訟的機會或渠道，擴大訴訟手段解決糾紛和保護權益的功能的基礎上，應盡量擴大訴訟利益的範圍。訴訟利益的衡量既要從其消極功能出發，也要從其積極功能出發。顯然，在行政訴訟中簡單地、線性地理解和把握利益，在現代社會已經不合時宜。細想之下，難免認為政府的公權力行為與公民個人無關。
三、行政公益訴訟的內涵
行政公益訴訟是壹種新型的訴訟制度，中國的行政公訴制度應適應中國國情，是壹個具有中國特色的行政訴訟體系。在中國，行政公益訴訟應有其獨特的具體內涵。
要厘清行政公益訴訟的含義，首先要理解“公益訴訟”這個通稱概念。公益訴訟，顧名思義，是指根據法律的授權，允許直接利害關系人以外的公民或者組織對違反法律、侵害國家和社會公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院追究違法者責任的訴訟。公益訴訟主要有以下兩個特點:第壹，公益訴訟的直接目的是維護社會正義，實現社會公平，從而維護國家和社會的利益。第二，公益訴訟的起訴人可以是與案件沒有直接利害關系的人。
什麽是“行政公益訴訟”？我認為，在我國，行政公益訴訟(也稱行政公訴)是指公民雖然與自己沒有直接利害關系，但認為行政主體行使職權的行為違法，侵害公共利益或者有被侵害的危險，由特定機關依法向法院提起申訴，以維護公共利益的壹種行政訴訟。這是我國應當確立的行政公訴的應有之義。
對這個意義，我們應該主要從以下幾個方面來把握:
(壹)行政公益訴訟的標的範圍包括在普通行政訴訟的受案範圍內，應當屬於“法律、法規規定可以起訴的其他案件”的範疇。
行政公益訴訟作為行政訴訟的壹個概念，與其他行政訴訟具有相同的訴訟理念和價值，這就決定了它所針對的對象不能超出行政訴訟法規定的受案範圍。在當今的司法實踐中，隨著權力控制意識和公民權利保護意識的日益增強，所有行政主體行使職權的行為，除法律有明確規定的以外，只要侵犯了公民的合法權益，壹般都可以依法追究。行政公益訴訟將侵害公眾利益的行為納入司法審查範圍。也就是說，只要不是法律明確排除的，壹切侵害合法權益的違法行政行為都有司法審查的可能。
需要特別指出的是，筆者認為，在行政公益訴訟中，對於《行政訴訟法》中沒有具體受理的“抽象行政行為”，應當嚴格解釋。可以理解，抽象行政行為與公共利益之間存在著特殊的關系。因為抽象行政行為的性質決定了其壹旦違反法律(憲法或法律)或正當程序，必然損害社會公眾的利益。而我國立法者“根據國情”通過立法將此類行政行為排除在司法審查之外，交由國家權力機關或上級行政機關審查或監督。這有其合理的壹面，但隨著民主化和法治化趨勢的日益增強，相信抽象行政行為最終會受到司法的約束而具有可訴性，這也是世界訴訟制度發展的必然規律，並已被西方法治國家訴訟制度的演進所證實。所謂嚴格解釋，是指“抽象行政行為”的行為主體必須是國務院及其部委或直屬機構、各級人民政府或省級政府部門的行政機關；其表現形式必須是行政法規、部門規章、政府規章或者自治條例。因此，只要具有普遍約束力的規範性文件不符合上述兩個條件，就不屬於法律不予受理的“抽象行政行為”。
(二)被訴行政行為違法，侵害公共利益或者有侵害危險的。
首先，行政公益訴訟的原告只要認為行政主體的行政行為已經或者將要侵害公共利益，就可以提起訴訟，至於公共利益是否已經受到實際侵害或者有被侵害的危險，法院會通過審判來判斷。
其次，違法行政行為包括作為和不作為。違法行政不作為壹般是指負有法律責任的行政主體，對其職責範圍內侵害公眾利益的違法行為置之不理或放任不管。實踐中可能存在行政機關不作為、推諉的情況，即兩個或兩個以上行政機關對某壹違法行為負有管理責任，但並不制止該行為，而是相互推諉。在這種情況下，原告可以選擇任何壹個、幾個或全部負有責任的行政機關作為被告提起訴訟。
第三，違反法律包括違反實體法和程序法。實體法是指廣義的法律，包括憲法、法律、法規、規章、自治條例、單行條例和其他各種規範性文件。“程序違法”是指行政主體實施行政行為的程序違反行政訴訟法或者特定法律關於具體行政行為的程序規定。行政程序合法性審查是保證行政公正和公平、防止幕後交易的重要手段。
最後，違法行政行為已經損害公眾利益或者有損害公眾利益的危險。所謂公共利益，是指不特定多數人共享的利益。在當今文明法治社會，公共利益不僅僅指物質利益，還包括個人利益、環境利益、消費者利益甚至審美利益。就行政公益訴訟的特點而言，是指被訴行政行為侵害或危害社會公共利益，而不是直接損害公民的私人利益。當然，在請求救濟的公共利益受到侵害的同時，也可能有部分私人利益受到損害，但行政公益訴訟的主要目的是維護社會福利，其訴訟依據不是部分私人利益受到侵害或有危險，而是想要保護因行政主體的違法行為而受到損害的社會福利；而且，即使被侵害或威脅的公共利益包括原告的私人直接利益，法律壹般也不排除其選擇通過公益訴訟程序獲得救濟。
行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性，即對公共利益的損害不需要在現實中發生。雖然現實中公共利益並未受到侵害，但只要按照普通理性人的判斷，某壹行政行為在壹定時間或壹定條件後會對公共利益造成實際損害，受害人就可以對該違法行為提起公益訴訟。之所以這樣規定，是因為社會公眾的利益壹般關系到大多數人的利益，壹旦造成實際損害，其損失將難以或難以彌補。因此，為了最大限度地保護公共利益，應當允許原告在公共利益有被侵害的危險但未實際發生時，對行政行為提起訴訟。
(3)不要求訴訟的“發起者”，即公民與被訴行政行為有直接利害關系。為了維護公共福利，公民可以對行政主體就與其權利和法益無關的事項作出的行為“提起”行政公訴。
根據傳統的“訴訟利益”理論，原告只有在與自身權利或法益直接相關的情況下才能起訴。然而，在現實中，僅僅依靠直接利益相關者來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題，有時是不夠的，尤其是當公眾的利益受到侵害時。與行政行為有直接利益關系的人往往是行政行為的受益者。可想而知，受益人在起訴有利於他們的行政行為時是多麽積極。而且在壹個特定的問題上，有直接利益的人不壹定代表整個社會的利益。因此，為了維護社會福利，應當允許與自己沒有直接法律利益關系的公民對違法行政行為提起訴訟。
筆者認為，在行政公益訴訟中，公共利益的直接侵權主體可以分為兩類:壹類是行政主體，其中行政主體的侵權行為壹般表現為作為。另壹類是非行政主體，包括自然人、法人和其他組織。如果企業超標排汙，當地環保局不管，導致大面積農田受損，地下水惡化。公益的直接侵權主體是汙染企業，但該企業的侵權行為是以環保局不履行監管職責為前提的。這裏的行政主體是公益侵權的間接主體，其違法行為表現為作為和不作為兩種形式。這種分類的意義在於:
首先，是否存在“直接利益”應該是指普通公民相對於行政主體的違法行為，而不是對公共利益的直接侵害。因為有時候兩者並不壹致。比如，在上述案例中，遭受損失的農民相對於環保局的不作為沒有直接利益，但相對於直接侵權的主體——汙染企業卻是直接利益。
其次，當直接侵害公共利益的是行政主體時，沒有直接利害關系的公民只能提起行政公訴，而不能以自己的名義提起訴訟。當公益的直接侵權人為非行政主體時，有兩種情況:壹是行政行為雖然沒有直接利害關系，但與直接侵權人有直接利害關系的公民可以選擇直接以直接侵權人為被告向法院提起訴訟。此時的訴訟雖然有效地保護了社會公眾的利益，但由於訴訟的目的，它不是公益訴訟，而是真正的行政公益訴訟。但在這種情況下，違法行為的行政主體可以與直接侵權的主體壹起成為案件的共同被告。二是普通公民針對行政主體(間接侵權主體)的違法行政行為提起行政公益訴訟。也就是說，與直接公益侵權有直接利害關系的公民有兩種選擇:其他訴訟和行政公益訴訟。壹般來說，當只有侵害危險或者侵害比較小時，他們會選擇前者；當侵權行為已經發生或者嚴重時，大多選擇後者。
(四)行政公益訴訟的“啟動權”是公民享有的，而具體機關享有起訴權，具有原告資格。
所謂“啟動權”，是指公民對侵害公眾利益的行政行為不能直接向法院起訴，只能向特定機關“舉報”，由該機關依法決定是否起訴。
普通公民在行政公益訴訟中不被賦予原告資格，因為這涉及到法律價值的衡量。具有較高的法律水平(包括法律體系、法律制度、法律文化以及公民的法律素質和法律意識等。)，普通公民有權起訴，確實有利於在較大範圍內更高效地保護公民權益，制約政府權力，而不用擔心引起過多訴訟。但在法律水平較差的情況下，很可能會出現訴訟過多，降低行政效率。我國兩千多年的封建傳統、經濟發展水平低、整個法律體系的不完善、公民法律素質和意識的相對缺乏，決定了我們暫時不能賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格。因此，根據我國的現狀，為了節約訴訟經濟，防止訴訟濫用，應當將行政公益訴訟的起訴權委托給具有專門知識的特定機關。
享有行政公訴權的具體機關主要是指檢察機關，它以公益代表人的身份進行檢察，維護公益。根據憲法，人民檢察院是國家的法律監督機關，有權監督壹切違反法律的行為。從檢察院的實際職能也可以看出，其主要職能是保護國家和社會公眾的利益。因此，檢察機關的行政公訴權符合憲法規定，充分履行了檢察機關的應有職能。
在某些情況下，還可以允許公益性社會團體或自治組織對行政機關侵犯社會福利的行為提起訴訟。在現實生活中，壹些社會群體的成員在社會中往往處於弱勢地位，如消費者、殘疾人等。他們的利益因為自身的弱勢只能靠自己群體的維護。這類團體或組織的主要功能是維護其成員的利益，在工作過程中積累了大量的經驗，因此可以達到更好地維護公益和防止濫訴的目的。此外，對於明顯損害本行業專業人士利益的行為，行業協會也可以直接向法院提起行政訴訟。
檢察機關是否提起行政訴訟，應當依照法律的規定作出決定。因此，行政公益訴訟必須以法律的特別規定為依據，明確規定行政公益訴訟的原告資格、受案範圍和受理條件，防止特定機關濫用訴權，影響行政行為的效率。筆者建議立法者首先制定壹部專門的單行法《行政公益訴訟法》，做到有法可依。檢察機關必須依照法律和法定程序審查公民的起訴請求，不能獨斷專行。審查範圍主要包括行政主體的行政行為是否違法，社會公益是否受到行政行為的侵害或威脅，是否超出壹般行政訴訟的受案範圍。檢察機關僅對上述事項進行初步審查，以衡量是否符合訴訟標準。經審查，駁回起訴請求的，應當書面通知請求人並說明理由。被駁回的申訴人不服的，可以向上壹級檢察機關復核壹次。檢察機關決定起訴後，並不當然導致訴訟的開始。和其他訴訟壹樣，法院最終決定是否受理。壹旦起訴被受理，檢察機關將與普通行政訴訟原告享有同等的訴訟權利，履行同等的訴訟義務。同時，出於行政效率的考慮，即使由檢察機關提起公訴，仍應貫徹“訴訟不停止執行”的原則。
檢察機關通常應“舉報人”公民的請求提起行政公益訴訟，也可以依據職權直接向法院提起此類訴訟。由於我國傳統的明哲保身理念，以及現實中“官司打贏了，輸了壹輩子”的不合理現狀，公民在面對行政機關侵害公眾利益的作為或不作為時，往往敢於直言，或者出於“多壹事不如少壹事”的考慮，無人問津，更不用說提起行政訴訟。因此，當檢察機關認為某壹行政行為侵害或者可能危害社會公益時，可以依法主動向法院提起行政公益訴訟。但這壹權力的行使必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權對行政權的過度幹涉，降低行政效率。此外，為鼓勵公民與違法行政行為作鬥爭，維護公共福利，應當對原告勝訴的行政訴訟“舉報人”給予適當的物質獎勵。
四。結論
目前我國的行政公益訴訟僅僅停留在理論層面，對普通公民來說還是壹種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也沒有給予足夠的重視和深入的研究，這也反映出我國公民權利保護和公共利益保護的意識有待加強。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的。沒有行政公益訴訟制度，國家和社會的利益就無法得到完全有效的保障。因此，目前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫性和可行性！
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