此時，壹方面，清政府開始辦官報，光緒二十二年(1896)，陳、黃遵憲所辦的強力社改為官書店，大學士負責出版官書店和《官書店報》。在籌備憲法期間，許多部長和官員提議設立壹份官方報紙或談論它。例如，趙建議，要求會議管理處設立官報局；憲法編纂調查室部長奕劻等人起了起草政官報章程的作用；湖南審判路、李毅、陳艷說，要整頓報社。福建布政使仍享有在首都和主要通商口岸設報的邀請；黑龍江省省長周書墨創辦黑龍江官報[2](P12)。另壹方面，清政府開始重視新聞法的制定，“報法”壹詞首次出現在政府的正式文件中。光緒二十四年(1898)六月，孫家鼐說:“本月十六日，工部主任康有為傳話給軍機大臣，他奉命‘轉告孫家鼐籌備官報之事’。.....為了報法，康有為翻譯采納了各國的法律法規，呈送大臣過目。我在等妳的決定。我認為康有為提出的還是可行的。請按要求彎下腰，說清楚。”[3](P28)6月22日(1898年8月9日)，康有為明確提出了建立新聞法的要求，說“我查西方國家的法規，有壹部報紙法。我能翻譯壹下嗎？報紙形式包含了什麽，如何使其成為案例，又如何使其成為例外？”.....並由總理衙門，照會各國公使、領事，凡在租界內開報的外國人，均須遵守此法。所有的奸商也不允許用外國人的名字隨意談論，這似乎是報道和外交不可或缺的。”[4](P334)鑒於康有為的奏折，6月29日(1898年8月16日)，光緒上諭說:“立論總是以富強為總思路，革除弊端是絕對必要的，不必避諱，這會造成許多障礙。《太西律》是壹部專門的奏報法，應由康有為詳細翻譯，並將中國的情況作為奏報法呈送孫家鼐。”[3](P28)由此，這成為中國新聞法的開端。但由於同年八月初六日的戊戌政變(1898九月21)，主張變法的人被逮捕或流放，翻譯泰西《報法》以制定中國《報法》的計劃自然成了水中之月。但根據上述記載，可以看出光緒當時制定康有為《報法》的主要目的並不是為了控制新聞，而是為了模仿西方《報法》，制定現代新聞法。這壹點在新聞法規的本質制定過程中也有所說明。如光緒三十三年(1907)十二月，民政部、法務部會議上說:“創辦報紙，本來是以開風氣、揚民意為目的的。他們所說的與政治習俗有關。東西方國家主持報紙的大多是政治名人，政府也重視報紙，以此來回報受眾的意願，只是說話太自由了。“中國報，萌芽之初。北京以外的報紙是逐漸增加的，期間講公正、純目的性的人很紮實，但隨著刊物越來越多，難免是非混雜。不懂得條條框框，就不敢去啟發人民智慧的樞機主教，或者被那些謀利的人所拖累去誤導人民，合法的報紙就無法取信於民。”[3](P32)
再次呼籲制定新聞法規是在清末新政前夕。清末新政為開啟近代新聞立法提供了良好的政治環境，使新聞法的制定成為現實。光緒二十六年(1900)，鄭將其名著《盛世危言》修訂為八卷本，第三次出版。他在《日報》壹文中加了壹段關於新聞法制的論述，明確提出了報紙法的問題:“中國沒有報紙法，報紙的主筆各不相同。我怕外國報紙如上文所述，顛倒是非，肆意誹謗，中國人無報可辯。於是將英日報法翻譯成文，呈送盛景清，請其遴選頒布，讓官商遵守。”[5](P347)後來，王在給屈的信中也建議:“最近風氣正在變化，宜速作報告。準人們被允許打開報紙。有分歧就都搞報法。”“這樣壹來，報紙就多了，更多的是相對而不是歧視。”“要知道各個國家的大使，不管是誰在我們國家辦報紙，都會按照報紙來處理。”“想辦日報的不壹定要掛外國牌，但忠君報國論越來越多。”[6](P64)次年，管理大臣張百熙向朝廷傳達了制定新聞法規的號召，並在函件中要求清廷“約略定報法”:朝廷不得輕議；沒有爭論是怪異的；不要故意攻擊；不要白白受賄。此外，“禁宜少而廣，使論辯基於改革，故事有所聞；不然怕銷售人員被堵，提問不夠。”[7](P227)光緒三十二年(1906)，載澤等五大臣出國考察憲政回國後，提交了《請立五年憲政折》壹書，更明確提出要迅速制定集會、言論、出版三法。“集會、言論、出版是各國人民的自由，人民也據為己有。然而，集會由警察檢查，報紙聽取官員的檢查。實際上有各種方法來阻止維和。如果不是中國暫停禁令，就免於法律制裁。與其無限健康，不如以章程為指引。宜采英德日現行條例，編集集會法、言論法、出版法，立即頒布，以趨勢定民心。”對此，新聞界也發出了制定新聞法規的呼籲。1903 10上海《申報》發表社論，支持清廷制定《報紙法》:“凡在東西方國家出版的報紙，均須經官方查證後方能出版，其以誹謗罪公開也是嚴格禁止的。中國沒有報法，所以他處理不了。如果要整頓報紙，就必須修改《報紙法》。”[8]1905 8月12日至23日，香港《有所謂報》刊登鄭撰寫的長文，稱“有必要緊急成立機關日報會議拒約”，正所謂:“法必先決。在壹個憲政國家，有壹個被大眾認可的內在報道規律，所有的報紙都必須珍惜和遵守。我們國家來的時候沒有律師，只有官場勢力。今天會在哪裏報法？據說我們的報紙會采用自己的符合文明司法的原則。報搜法最重要的是道德，道德分公與私，公德有害。報紙可以用來懲治犯罪，無論政界、學術界、農業、工商、各種社會，都可以評論。但是，自私自利，與世無爭的人，是不能誣告的。記者也是監督政界，代表民眾發聲的特權。但是，他們不應該煽動混亂，損害公共秩序，也不應該散布謠言，混淆人心，更不應該在淫穢上浪費時間，傳授淫穢。這也是壹個簡要的大綱。今天的拒載報道，應該用最文明的方式來引導，應該算是給廣大社會敲響了警鐘。從外部看，比帝國主義政治手腕的發明還要強，為了擺脫他們的欲望而專門搞野蠻暴亂，但要慎之又慎。今天，如果妳不賣美國貨，妳認為這是抵制。真的是權力所迫，沒辦法。上下層社會，* * *表現出的是同情和民憤，激進的改變是最容易的。如果報紙得不到文明和良法的鼓勵，又害怕壹起暴動，大局就會失控，抗戰的前途就會處於恐怖的可悲狀態，這是與原則格格不入的，也是對形勢不利的。所以說要先確認法律。”[9](P52-53)
這篇文章的原文
清末預備立憲時期，新聞法規的制定進入實質性階段。從1906到1911，清政府先後制定了壹系列專門適用於新聞業，或與新聞業有關，或含有調整和規範新聞業條款的法律。其中，《清代印刷品特別法》(1906年7月頒布)、《保管報刊規則》(1906年10月頒布)、《報刊暫行條例》(1907年9月頒布)、《清代報刊法》(1907)這些新聞法規是在清政府全面改革和修改法律、吸收西方法學理論、引進西方法理、移植和重建中國的背景下進行的當時的刑法、民法、商法等重大法案，都是通過沈家本、吳主持的修律堂，由專家編撰而成。清末的法案主要由各部院、修律堂、修憲堂起草。同時，憲法編撰會擁有審核草案的權力，是真正意義上的立法機構。從現有資料來看，起草法案最多的法改廳並沒有參與新聞法規的制定。清代印刷品特別法由商務部、巡撫部、教育部決定。“報規”由巡察部門制定；《報刊暫行條例》由民政部起草；《包青法》草案由商務部起草，巡檢司略加修改，民政部、司法部扮演，提交憲法編纂調查館討論。由此看來，這些新聞法規大多屬於部內專章，只有《大清報法》經過了復雜的立法程序，最後交由憲法編纂調查館審核修改。這壹方面說明清政府在制定《大清報法》時的慎重態度，另壹方面也說明除《大清印刷品法》之外的其他幾部新聞法規的制定是倉促的。
光緒三十壹年(1905)，十壹月初二，光緒皇帝命商業部盡快擬定頒布《報刊征訂法》的報法草案。商務部提出草案後，由巡視部門酌情修改。當時修律館正式開館(光緒三十壹年四月壹日)半年多，主要工作是刪舊律，分為刪、改、並、編。清末大規模的修律工作沒有全面展開。此時光緒下令本部制定奏報法，表明對奏報法的理解和重視。
光緒三十二年(1906)六月，清政府頒布了《清代印刷品特別法》，這是中國歷史上第壹部新聞出版特別法。當時中國的整個立法修改工作，都是在岡田朝太郎、松岡義正、巖谷聖三等壹大批日本法學家的協助下，以日本法律為基礎的。所以這部特別法是在日本明治二年(1869)頒布的。特別法雖然包括了對新聞業的管理，但重點不在新聞業。此外，在《清代印刷品特別法》頒布三個月後，又頒布了《報紙遵守規則》，這也說明《清代印刷品特別法》側重於壹般出版物的管理，但要求對報紙管理單獨立法。
接著，清政府頒布了報紙條例。這個規定只是原則上規定了報紙上刊登的內容，基本上是禁止性的規定，其主旨在於八個“不”，只有149字。* * *第九條。[10](P30)壹般認為報紙的規則頒布日期是1906 10 10月16 [11](P406)。但根據1906 10 6月12 10月《申報》中的“我館警察署公布的九個舉報法律的電話”，公布時間應為1906 10 6月。如果是在6月1906+10月16日頒布，就意味著警察部門會提前四天把未公布的報紙規則交給報社。對於頒布法律這麽嚴重的事情，警察部門是極不可能這麽做的，所以6月65438+10月16的說法並不合理。不過，如果規則是6月65438+10月12日公布，6月65438+10月13日在報紙上公布，那就更合理了。
後來，光緒三十三年(1907)八月，民政部起草的《報刊暫行條例》在《報刊條例》的基礎上做了許多具體的補充。第3-6條總結了報紙規則中的八個“不”，而其余條款主要規定了報紙開業、出版商、編輯、印刷商等的批準。，以及對違規者的處罰。但第十條規定，“以上規定為暫行規定，待其編制正確發揮後，依法辦理。”[12]
在《清報法》正式頒布之前，在《報法》完成之前，先頒布了《辦報規則》和《辦報暫行條例》。這些都是適應當時新聞事業迅速發展，加強新聞管理的臨時性措施。這種臨時性也體現在兩部新聞法規的內容上:《報紙條例》和《報紙暫行條例》。
光緒三十三年(1907)，11月19日上諭，命民政部、司法部聯合定稿報法:“命軍機大臣呈法，甚為重要。此前，按照民政部的說法，只是報社的暫行規定。所有應編的報法，都應立即與民政部、司法部敲定，並由憲法編檢處嚴格確定。【13】(第8卷，P706)12月，民政部、司法部會奏:“查此法，原商務部先擬壹稿，原巡視部門酌情修改，變成四十六條。說到法律，不經過詳細討論是不容易通過的。“音樂會還對當時外國報紙在報業中所占比重較大的實際情況進行了分析和調查，並特別強調在制定報紙法時應征求外交部的意見。”北京以外的報紙都是外商辦的，也就是華商辦的報紙，經常有外地人掌管。如果制定的是報紙法而不是要實施的法律，圖書館會整體跟隨，怕以後處理有分歧，會反復咨詢外交部，觀察情況，適當檢討。“當然，這也在壹定程度上反映了清政府面對外國列強的嘴臉。音樂會還建議:“當法律被修改時，它們還沒有完成。如果這個法律定下來，壹時半會兒很難通過，應該會暫時推遲。”同時還對《報刊暫行條例》的頒布進行了說明，稱“報刊流弊愈演愈烈，防閑勢在必行。所以先把法律草案刪繁就簡，起草成暫行條例。扮演飛行員。“音樂會主張對奏報法的制定采取謹慎的態度，以達到‘寬嚴相濟，準而以為用’的目的”[3](P32)。
由於光緒皇帝指示不能再拖了，加上多位大臣的催促，民政部和司法部起草的《報法草案》由原來的46條修改為42條，增加了3條補充條款，於光緒三十三年(1907)12月13日提交憲法編纂調查館復議。兩天後，憲法編研館將在審報法問題上扮演光緒皇帝。本文首先強調了報紙的地位和作用。“世界各國都關註報紙。所有政府的命令和議院的裁決往往都要經過報紙的批準，才能暢通無阻地執行。”與俄羅斯、瑞士、挪威等國家利用刑法遏制報業發展相比，中國主張“符合言論自由的壹般規則”。奏折總體肯定了法律草案，“仍在慎重審查原案42條，並與日本新聞條例妥協，酌情添加損益。”然而，由於“反黨反匪”...報紙的流行，誇誇其談的宣傳”，文中認為草案第二款中的誹謗朝廷、混淆政府、第三款中的擾亂公共安全的行為，違反第十四條規定，僅處20年至2年有期徒刑，並處20元至100元罰金，特別輕，主張情節嚴重的，仍應按刑法處罰。從奏折中可以看出，雖然憲法編纂調查館認為法律草案“還算徹底”，但由於革命黨國民報鼓吹革命，如火如荼，所以主張修改原法，即公布施行[10](P35)。光緒三十四年(1908)，二月，《大清報法》正式頒布實施。
當時報紙對制定報紙法等相關內容的報道，也從另壹方面反映了報紙法的制定。1908年2月26日，《東方雜誌》第五卷第壹號的壹段話稱“光緒三十壹年前，準商部征詢並送建議書，向法會提交報告，原巡檢司決定增補或修改時，租界涉及其他多處，征詢意見送外事部。在《中華報》社長彭案中，公使與《報法》的關系至關重要，並非壹蹴而就。當報紙濫用逐漸猖獗，有必要防止閑暇時，他決定限制報紙規則，並命令內外城的巡邏總部遵守這些規則。壹方面，我要求部長修改法律，以編纂和訂閱報紙法。32年9月8日，我打了單，討論了壹下。我尊重這壹點，也尊重它。”這說明早在光緒三十壹年，即1905年，《報法》(大清報法)草案就已完成，但由於清政府註意到“報法重要，不易壹蹴而就”，往往與租界內的外國城市有關，所以在制定報法時特別謹慎。
《大清律》頒布實施後，“報刊不遵，尤其是外人所辦者。”【14】(P265)宣彤元年(1909)九月十七日，民政部請示修改《報法》條款，擬修改《清報法》第七條、第四十二條。主張事後追懲，北京報紙違法的事情不應該由警察部門處理，因為警察部門是行政機關，只有行政檢查權沒有司法權，司法權應該屬於各級司法部門[15](p 1039-1040)。民政部的這兩項修正案後來由民政部會同司法部和修正法律部長提交憲法編纂和調查博物館進壹步審查。審查通過後，憲法編纂調查館於宣彤二年十二月二十九日奏請，並提交高級顧問委員會決議。後來又被軍部討論。經審查，憲法編纂調查館“對文怡不同意的點逐壹進行了更正”[10](P37)，將民政部發揮的41條、4個附件改為40條、5個附件。在軍事部長和高級顧問就該法第11條和第12條進行了壹場口水戰之後，該法在宣彤宣布實施兩年。
壹般認為，清末這五部新聞法規的制定和頒布是壹個承上啟下的過程。但通過對新聞法制定過程中的詔書、奏折以及當時報刊對新聞法制定的報道進行分析比較，發現清末新聞法規制定的代表作——《大清報法》是清末頒布的第四部新聞法，但其制定早於第壹部新聞法——《大清印刷品特別法》。從1905年商務部提交《大清報法草案》到1908年《大清報法》頒布，大清報法的制定歷時近三年，這主要得益於清政府在制定更為成熟、實用的新聞法時所持的謹慎態度。清政府采取了這樣的態度:壹是因為當時外人在中國辦報非常普遍，為了避免日後爭議太多，在制定過程中需要反復征求各部門的意見，參考許多國家的新聞法規；第二，由於當時其他法律還處於修訂階段，尚未頒布，為了避免新聞法與其他法律發生沖突，只好等其他法律制定充分後再頒布《清報法》。以《清報法》為代表的清末新聞法規的制定和頒布，標誌著中國近代新聞法制在封建統治的末年基本完成，也標誌著中國近代新聞事業初步法制化。
註意事項:
①本文所用的“晚清新聞法規”概念是壹個總稱，主要包括光緒三十二年(1906)的《清代印刷品特別法》、《光緒三十二年(1906)的《報紙暫行條例》、《光緒三十三年(1907)和光緒三十四年的《報紙暫行條例》。
②稿件內容:“北京電臺雲警察署現發布九條應禁止報道報紙的法律:1。誹謗法庭。2.商議國家大事。3.擾亂公共秩序。4.腐敗的習俗。5.不得泄露國內和外交機密。六字訴訟未定論，不允許妄下結論，庇護犯人。七個人的隱私破壞人的名譽。8.不準確的錯誤需要糾正。如果要開報社，必須報辦公廳批準後才能開。按照這九條，除了345條和89條是報紙應該遵守的，其余的都完全違背了憲政國家言論自由的含義，那就說說吧，發明出來。”
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