創作權和規定權是兩種不同的立法權。所謂制定權，是指法律創造的權力，立法機關創造新的行為規範的權力，從“無”到“有”規定權，是指將現有的法律規範具體化的權力，在不創造新的行為規範的情況下，由“粗”變“細”。創制權和規定權都屬於廣義的立法權。在中國，立法機構是多樣化的。除了全國人民代表大會及其常務委員會以外，國務院、省級人民代表大會及其常務委員會、較大的市的人民代表大會及其常務委員會、國務院各部門、省級人民政府和較大的市的人民政府都有壹定的立法權。但它們的立法權限不同，立法目的也不同，有的是創造性立法，有的是行政性立法。創造性立法是立法主體為了填補法律或法規的空白而進行的立法；行政立法是實施某壹具體法律或法規的規定的立法，是法律或法規的具體化。根據憲法和立法法的規定，行政法規和規章作為行政機關的立法，都需要上位法作為“依據”，都是為實施上位法而制定的實施性規範性文件。地方性法規雖然不需要上位法作為“依據”，但只要不與法律、行政法規“沖突”，在實踐中，主要還是執行地方性法規、行政法規。因此，可以說，行政法規、地方性法規和規章主要是為了保證憲法和法律的實施而制定的，在性質上主要是行政立法。但實際情況是，我國法制建設起步晚，任務重。它們都是由全國人民代表大會及其常務委員會立法的。壹是進展緩慢，跟不上發展需要。第二，有些東西還沒有成熟到可以制定，需要國務院或者地方政府先行先試。因此，不同的立法主體具有壹定的創造性權利。在我國，行政法規的創新性立法較多，而地方性法規和規章的創新性立法較少，特別是規章，壹般都是行政立法。本法第十四條、第十五條規定了行政法規、地方性法規和省人民政府規章在行政許可立法中的設定立法權，劃分了行政許可的設定權。該條進壹步規定了它們在行政許可立法中的行政立法權，即規定了行政法規、地方性法規和規章的行政許可設定權。
第壹，行政法規的規定
根據憲法和立法法的規定，行政法規是國務院根據憲法和法律或者法律的授權制定的規範性文件。其法律位階比較高，可以設定行政許可，也可以將法律設定的行政許可具體化。目前，由於全國人大及其常委會壹些領域立法的缺失，出現了很多立法創設行政法規，大量行政許可由行政法規設定，而行政法規對依法設定行政許可作出具體規定的很少。這是由中國法制建設初期的任務和特點決定的。隨著全國人大及其常委會立法越來越多，法律空白越來越少，行政法規的創造性立法空間相對更小。而全國人大及其常委會制定的法律壹般比較籠統和抽象，往往授權行政法規來規定不確定的事情。因此，法律在行政法規中的進壹步具體化還有很大的空間。因此，本法規定，行政法規可以在法律設定的行政許可事項範圍內，對實施行政許可作出具體規定。行政法規對法律設定的行政許可作出具體規定，應當註意與創造性立法的區別，也就是說，在對法律設定的行政許可作出具體規定時，不能創設新的行政許可。
第二，地方性法規的規定
地方性法規是省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下制定的規範性文件，不需要有上位法作為“依據”，具有獨立立法的性質。但實際情況是，地方性法規中創造性立法較少，實施性立法較多。特別是我國各地區經濟發展不平衡，國家制定法律時往往規定得比較粗略，給地方立法留下了壹定的“空間”。在實踐中，地方性法規主要側重於實施法律。因此，本法規定，地方性法規可以在法律、行政法規規定的行政許可事項範圍內，對實施該行政許可作出具體規定。根據這壹規定，地方性法規可以對法律設定的行政許可以及行政法規設定的行政許可作出具體規定。還需要註意的是，地方性法規在將法律、行政法規設定的行政許可具體化時，不能新增行政許可。
第三，規章制度的規定
這裏的規章包括國務院部門規章和地方人民政府規章。國務院部門規章是根據法律、行政法規制定的規範性文件；地方政府規章是根據法律、行政法規和地方性法規制定的規範性文件。無論是國務院部門還是地方人民政府，其主要職能都是貫徹法律法規，進壹步落實法律法規的規定。有時候，法律法規制定得比較粗糙。如果不進壹步細化，執法人員很難掌握，執行起來可能會比較混亂。因此，有必要將規定進壹步具體化。本法規定的規章可以在上位法設定的行政許可事項範圍內對實施行政許可作出具體規定，賦予規章規定行政許可的權利，以保證法律、法規的實施。
這裏的“上位法”是指法律效力高的法律。由於機關不同，法律的效力等級也不同。在不同效力等級的法律中，效力等級高的法律為上位法，效力等級低的法律為下位法。比如法律和行政法規之間，法律是上位法，行政法規是下位法；在行政法規和地方性法規之間，行政法規是上位法，地方性法規是下位法。對於國務院部門規章，法律和行政法規是上位法。對於地方政府規章，法律、行政法規和地方性法規都是上位法。
這部法律沒有賦予國務院制定部門規章的權利。審議過程中，意見不壹。有人認為，行政許可應當賦予部門規章。主要理由是:(1)在我國現行法律體系中，部門規章與地方政府規章在效力上處於同壹位階，在設定行政許可時應當處於平等地位。如果地方政府規章被賦予了權利，他們就應該被賦予權利。作為我國法律體系的重要組成部分，部門規章公開、透明、規範，成為各部門依法行使行政權力的重要依據；(2)隨著社會經濟的不斷發展，需要政府管理的事務越來越多，有些事項必須實行行政許可。但制定法律和行政法規需要較長時間，應允許各部門不斷探索和調整自己的管理形式和方法，不必事事都在國務院討論決定；(3)壹些行政區域法制尚不健全，大量執法依據的是中央、國務院的文件，包括中辦、國辦、中宣部的有關文件和部門規章。如果這些文件設定的行政許可不能作為執法依據，國家法律壹時無法出臺，管理就會出現空白，行政管理就沒有可循的情況；(4)中國已經加入世貿組織。為了保護人民健康，維護國家利益，有必要以部門規章的形式采取壹些有針對性的技術性貿易措施，設定必要的行政許可。如果不分情況區別對待，禁止以部門規章設定行政許可，可能會在以後的管理中處於被動；(五)賦予部門規章行政許可設定權，只要按照合法、合理、效率、責任、監督的原則，嚴格設定行政許可條件，建立規範的行政許可程序和監督機制，就能保障和監督行政機關有效實施行政管理，實現政府職能轉變。另壹種觀點是不贊成將行政許可權賦予部門規章。理由如下:(1)在設定權問題上，要繼續體現行政許可制度改革的精神。政府該管的管，不該管的放，不能做的都發牌照。政府不能成為全能政府，要盡量減少許可；(2)牌照太多會影響效率。目前企業工商登記前置審批程序太多。地方政府要創造良好的投資環境，要求工商行政管理部門快速發放證照，但這些前置審批程序必不可少，給工商企業註冊帶來很多問題。(3)在市場監管方面，應加強事後監管，減少事前許可；在設定權利方面，所有許可事項只需要兩個程序和壹個二重奏。原則上應當取消部門規章和地方政府規章的制定權。
取消部門規章中的行政許可設定權，是國務院在起草行政許可法過程中作出的壹項重要決定，是放松行政管制，控制過多、過濫行政許可的必要措施。考慮到國務院各部門的主要任務是執行法律和行政法規，是執法部門，不應自行授權，防止為自己的部門和系統設立和擴大權力。雖然取消規則制定權會有壹些問題，但是沒有行政許可並不意味著放棄監管。對於壹些必要的行政許可，可以在國務院發布決定予以保留。所以取消規則制定權不會有太嚴重的後果。權衡利弊，最後，行政許可法維持了國務院送審稿的規定，沒有賦予部門行政許可設定權。
法律法規對上位法設定的行政許可作出具體規定時，主要是對行政許可的條件和程序作出具體規定，應當註意兩點:
1.不得增設行政許可。
如果法律規定某壹類企業的設立需要某個部門批準，可以到工商局登記註冊。行政法規在作出具體規定時，規定需要另壹部門審批的，屬於增設行政許可。對於上位法規定的管理事項，需要設定行政許可的，應當由上位法設定。上位法沒有設定的，應當理解為不需要設定行政許可，下位法不能新增行政許可。這壹規定是為了防止不同立法主體重復設定行政許可。
2.不得增加其他違反上位法規定的條件。
設定行政許可時，上位法有時不規定條件，有時條件比較籠統。這兩種情況都需要法律法規進壹步規定，但不得增加違反上位法規定的其他條件。如何理解是將許可條件具體化還是增加新的條件，實踐中往往難以區分。應當結合設定行政許可的目的來判斷。比如《煙草專賣法》第十五條規定:“從事煙草制品批發業務的企業，必須經國務院煙草專賣行政主管部門或者省級煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣批發企業許可證，並經工商行政管理部門核準登記。”對取得煙草專賣批發企業許可證的條件沒有規定，需要在法律或法規中作出具體規定。法律法規規定必須辦理卷煙定點廠生產的卷煙的，是違反上位法規定的附加條件。比如《計量法》第十二條第壹款規定:“制造、修理計量器具的企業事業單位，必須具有與其制造、修理的計量器具相適應的設施、人員和檢定儀器設備，並經縣級以上人民政府計量行政部門考核合格，取得《制造計量器具許可證》或者《修理計量器具許可證》”。但沒有規定必須具備哪些設施、人員和檢定儀器設備。國務院計量主管部門可以作出具體規定。如果計量主管部門規定必須達到多少生產規模才能發證，也屬於增加新的條件。
(以上內容來自《中華人民共和國行政許可法解讀》，NPC法律委員會委員張春生、全國人大常委會法工委副主任李飛主編)。)