受損誌願者的社會補償:問題、合法性與法律方案
董文勇
主體分類的社會規律
作者簡介董文勇:中國社會科學院法學研究所副研究員。
關鍵詞誌願者；誌願服務；賠償；社會立法
接收日期:2013 10 6月18日。
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誌願服務是公民參與社會管理、承擔社會責任的重要形式之壹。這種服務形式有效地發揮了政府服務和市場服務的連接作用，誌願服務活動的參與者日益成為現代社會社會公共服務體系中不可忽視的重要力量。自20世紀90年代初以來，中國從事社會誌願服務的誌願者人數日益龐大。他們在公共服務、應急救援、大型活動、維護公共秩序、扶貧濟困、環境保護等方面發揮了極其重要的作用，為社會穩定和發展做出了巨大貢獻。誌願服務已經成為中國社會生活中壹種經常的、普遍的社會活動形式。然而，我國關於誌願服務的立法壹直缺失，誌願者的權益往往得不到充分保障，極大地影響了公民參與社會服務的積極性。近年來，隨著誌願服務活動的日益頻繁，誌願者受傷、生病、致殘甚至死亡的情況時有發生，其本人或家屬得不到任何補償的情況更為普遍。為了保護誌願者的權益，維護社會公正，促進社會誌願服務的發展，我國有必要盡快完善社會補償法律制度，有關單位應當對受傷害的誌願者或其家屬給予應有的補償。
第壹，誌願者受損，賠償。
近年來，誌願者在為社會提供誌願服務的過程中遭受人身傷害、獻出寶貴生命的現象屢有揭露。比如汶川地震、玉樹地震，很多誌願者遇難，無數誌願者在誌願服務中受傷，遭受財產損失。有的受損誌願者本人或其註冊的誌願者組織為誌願者購買了人身意外險，並在事故發生後獲得保險理賠；而沒有人身意外險的誌願者大多得不到任何形式的補償或賠償，為社會無償提供社會福利服務的結果是“流汗、流淚甚至流血”；許多誌願者家庭為此承受了沈重的壓力，壹些家庭遭受了失去子女的痛苦，誌願者是獨生子女的家庭受到的打擊更大。
相比較而言，其他同樣參與壹些社會服務活動的人，可能會得到補償或者相應的待遇。例如，在緊急救援活動中，如果國家公職人員或政府組織的專業緊急救援人員犧牲或受傷，其遺屬可能會獲得工傷保險或傷殘撫恤金、死亡撫恤金、艱苦津貼以及被評定為烈士等待遇，而在同壹活動中犧牲或受傷的誌願者是否可以獲得同樣的待遇則具有相當大的不確定性。在這種情況下，就會出現橫向不公平的問題。此外，當誌願者組織指派提供社會福利服務的誌願者遭受傷亡時，其組織往往因缺乏足夠的資金而難以承擔賠償責任；如果組織沒有為誌願者辦理人壽保險，那麽誌願者的傷亡由個人承擔。因此，受傷誌願者或其遺屬能否得到應有的賠償，主要取決於其誌願者組織的經濟能力和管理水平，這也會產生橫向的不公平。而對於自願從事公益性社會服務活動的未註冊誌願者，其傷亡問題得不到有效合理的解決，也會在為社會做出額外貢獻並承擔風險的誌願者與其他未參與誌願服務活動且未處於風險中的公民之間產生橫向不公平。
第二，阻礙受害誌願者獲得應有賠償的法律因素
目前，國家還沒有對誌願服務進行立法，全國有30多個地方性法律文件。在法治社會，法律是公民權利的根本保障，也是社會治理的基本方略。要想保護受損誌願者的權益，促進誌願服務的發展，就必須考察相關的法律因素，從而達到未雨綢繆的效果。
目前，阻礙受傷誌願者獲得應有賠償的法律因素包括以下幾個方面:
第壹，立法的缺失和不足。第壹，我國民法及相關司法解釋中關於無因管理和侵權責任的規定可以為誌願者尋求賠償或補償提供法律依據，關於幫助人、緊急避險、不可抗力的規定可以為其尋求賠償提供法律依據。但是，民法及相關司法解釋並未對相對人、侵權人、受益人的不存在或不確定性，以及缺乏經濟能力等在搶險救災、扶貧助教、環境保護等誌願活動中極有可能發生的情形做出充分規定。其次，目前我國大多數誌願服務地方專項立法對誌願者人身損害賠償沒有明確規定；雖然少數地方立法規定誌願者組織可以為誌願者購買人身意外傷害保險，但屬於非強制性規定，實踐中容易被規避；壹些地方立法如《廣州市誌願服務條例》規定了誌願者組織對受到損害、生活困難的誌願者提供經濟幫助的義務，但資助標準、資助期限等關鍵問題並不明確。第三，目前我國關於傷殘死亡賠償的專門法律文件主要是《傷殘撫恤金管理辦法》和《軍人撫恤優待條例》等。前者雖適用於全體公民，但賠償事由僅限於“挽救和保護國家財產和人民生命財產”，不包括提供壹般公益性社會服務；結果要素是殘疾，不包括壹般傷害和死亡。第四，《國家突發公共事件總體應急預案》中提到對突發公共事件中的應急工作人員給予撫恤金、補貼或補償，但誌願者是否屬於“工作人員”在概念外延上存在不確定性。第五，我國《突發事件應對法》第二十六條和第二十七條區分了政府設立的專業應急救援隊伍和由成年誌願者組成的非專業應急救援隊伍，只規定了政府為專業應急救援人員購買人身意外傷害保險的強制性義務，而沒有規定是否為非專業應急救援隊伍購買人身意外傷害保險。該法第61條第4款規定“縣級以上人民政府應當依法對在應急救援工作中犧牲、受傷的人員給予撫恤”，《突發公共衛生事件應急條例》第9條規定“因參加應急處置而患病、致殘、死亡的，按照國家有關規定給予相應的補助和撫恤”，但需要進壹步明確哪部法律規定給予撫恤或者補助。第六，對於如何補償在誌願應急響應之外的公共服務中致殘或死亡的公民，仍然缺乏相應的立法回應。
二是法制觀念滯後。目前，我國養老法律制度在法律理念上仍然滯後，主要體現在兩個方面。壹方面采用私法觀念，另壹方面秉持身份觀念。就私法概念而言，壹些地方立法賦予誌願者規避重大責任風險的權利，要求誌願者組織和誌願者在承擔重大責任或有較大人身傷害風險時，簽訂書面協議。該規定的理念是基於“意思自治、個人負責”等私法原則，結果是將風險損害責任轉嫁給誌願者個人或誌願者組織，國家和社會責任得不到體現。從身份上看，我國制定的絕大多數關於養老制度的規範性文件，主要保護的是軍隊、公安、其他國家機關和事業單位的國家工作人員，甚至是從這些單位退休並被列為普通公民的人員。相比之下，與上述人員壹樣參與社會服務活動的誌願者，卻沒有得到這些規範性文件的充分保護。
第三，受損誌願者賠償的法律依據
遭受人身傷害的誌願者有權獲得國家和社會的賠償。在壹個崇尚權利平等和社會公正的法治社會，利益相關者之間的利益輸送不應簡單強制執行，而應建立在對相對人利益的尊重基礎上，讓獲得利益的壹方或利益保全的壹方對利益受損的壹方提供補償。這壹基本理念在我國現行法律中有所體現，如無因管理、緊急避險、幫助人賠償、程序法公平責任原則等。在誌願服務關系中，雖然誌願者和服務對象是不確定數量的個體，但誌願服務本質上不是誌願者和服務對象之間，或者誌願者和誌願者組織之間的私事，而主要體現的是社會公共性的意義，傳遞、維護和增進的是社會公共利益，誌願服務的受益者是不確定的公眾乃至整個社會。誌願者在提供社會福利服務過程中致殘或者犧牲的，應當由受益人即代表公眾利益的國家機關或者社會團體以受益人的名義給予補償。有鑒於此，在當前國家利益、社會利益和個人利益已經分化的社會和時代條件下，以私法理念指導誌願者賠償立法，將風險損害責任歸於個人的做法，不符合客觀時代潮流和社會正義理念。這種觀念會影響公民的公共意識和奉獻精神，應該通過賠償立法進行修改。
受到人身傷害的誌願者有獲得同等賠償的權利。我國素有“天下興亡，匹夫有責”的優秀民族精神，這是壹種積極向上的精神能量。主權在民，無論是“高居廟堂”還是“遠居江湖”，每個人都是國家的壹員，都是國家責任的擔當者。古往今來，無數普通百姓秉持著“謙讓而不敢忘憂國”的可貴精神，英勇獻身甚至慷慨赴死，多次為國分憂、為民解難，做出了不朽的貢獻。如果國家公職人員傷殘不幸，仍然要履行職責，那麽普通公民的奉獻精神就更有價值，更值得保護。目前我國養老法律制度的規範性文件體現了壹種“為民立法”而非“為物立法”的落後理念，不利於充分體現法律的公平品質，也不利於社會公正的理念，不利於尊重和保護公民參與社會事務、承擔社會責任的積極性。因此，我國關於養老金的法律制度應當堅持平等、公平的品質，在立法上應當“視而不見”——所謂“視而不見”，是指法律應當只看公民是否為國家和社會做出了特殊的犧牲和貢獻，而所謂“視而不見”，是指法律不需要對受害者和貢獻者的身份、職業或地位有特別的洞察。在立法上，應以國家和社會作出的貢獻和犧牲為標準，遵循“對貢獻予以表彰、特殊犧牲和特殊補償、同等貢獻和同等待遇”的原則，所有因保護和促進社會利益而遭受損害的人都應得到同等的保護和補償。
遭受人身傷害的誌願者有權獲得足夠的賠償。公民在個人職務之外專門從事的公益行為具有道德和功利的雙重價值，這就決定了做出特殊貢獻、造成特殊犧牲的公民應當得到相應的精神和物質兩方面的補償。中國的養老金法律制度就是以此為基礎的。誌願服務社會、幫助他人和促進公益事業包含著積極的道德和精神意義。與社會的壹般道德水平相比，誌願服務具有特殊的精神和道德貢獻。從社會政策的角度來看，誌願行為是國家鼓勵的。所以，即使誌願者沒有人身損害，其行為也是值得獎勵的；那些因誌願活動而遭受人身傷害、財產損失甚至受害的人，理應得到特殊的精神補償和道德褒獎。按照貢獻有表彰、特殊犧牲有特殊補償、同等貢獻同等待遇的原則，做出特殊貢獻或者特殊犧牲的誌願者也有獲得精神獎勵和物質補償的權利。做出重大貢獻、犧牲特別突出、堪稱楷模的誌願者，享有與國家工作人員同等的被評定為烈士的機會。
第四，完善誌願者受損的社會賠償法律制度
《中共中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》提出，國家支持社會組織參與社會管理和公共服務，促進城鄉社會誌願服務活動發展。十八大報告對群眾性精神文明創建活動提出要求，把廣泛開展誌願服務作為推進社會主義文化強國建設戰略的壹部分，依托建立社會協調、公眾參與、法律保障的社會管理體系，加強社會建設，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。《國家突發公共事件總體應急預案》把“充分動員和發揮社會團體和誌願者的作用，依靠公共力量”作為重要的工作原則。可見，誌願服務和誌願者已經成為當代中國和諧社會發展、精神文明和文化建設、社會建設的內在要素和重要標誌。國家立法有必要規範、引導、保護和促進誌願服務活動。
社會主義和諧社會是以人為本的社會，誌願社會服務者也是和諧社會的重要推動力量。他們應有的權利和利益應得到國家的重視、尊重和有效保障。從大處著眼建設法治中國，離不開從小處著手完善社會法制、依法保障社會建設的積極參與者。國家的法制建設，尤其是立法體系，有必要正視和適應中國現代公民社會的興起，將誌願服務活動納入法律視野，並對其進行規範、引導、保護和促進。如果誌願者的權益得不到有效保障，推動社會誌願服務活動的目標就無法實現；缺乏社會參與的社會建設也會走上壹條名不副實的“邪路”。鑒於日益廣泛的社會誌願服務活動，特別是前所未有的救災誌願服務活動的產生，國家有必要完善誌願者損害賠償法律制度。
我國已經對養老問題進行了立法，包括相關法律和專門規範性文件中的養老條款。如前所述，總體而言，我國養老法律制度存在缺陷和不足，國家立法層面沒有關於誌願服務的法律。對於社會生活中越來越普遍的誌願社會服務活動，國家有必要在相應的地方立法和法律實踐經驗的基礎上，盡快制定專門的《誌願社會服務法》，彌補其他法律和規範性文件在保護受損誌願者方面的模糊和不足。同時，可以實行專項立法和相關規範性文件並行修改的立法制度，主要審查《傷殘撫恤金管理辦法》和《烈士褒揚條例》中關於非國家公職人員撫恤金的規定，將適用範圍擴大到人和物，將突發事件和特殊活動的原因擴展到壹般社會服務原因。鑒於養老制度側重於物質補償，且片面，在誌願服務立法和相關規範性文件修訂中，宜納入精神補償，應包括但不限於烈士稱號。受損誌願者補償制度中的補償主體、補償管理、補償程序等具體制度，不應完全等同於國家公職人員的撫恤褒揚制度。建立政府財政主導的多渠道融資補償基金，誌願者補償的主體可以是政府和誌願者組織或其他社會組織；對於不參加任何誌願者組織提供誌願服務的個人，其損害應當由誌願服務場所的民政機關予以賠償。