(2004-08-30 14:04:22)
隨著《電信法(草案)》提交國務院審議的時間日益臨近，業內外人士對《電信法》給予了前所未有的關註。不可否認，隨著我國電信業的快速發展，2000年頒布的《電信條例》已經越來越體現出許多不適應性，在解決問題上也開始捉襟見肘。此外，中國加入世貿組織後，參與國際競爭的需求更加迫切。諸多因素使得《電信法》的呼聲越來越高。記者還了解到，《電信法(草案)》已經基本到了定稿階段，即將提交國務院審議。這壹切都表明，《電信法》頒布的時間正在壹步步臨近。
鑒於當前對《電信法》的關註及其對中國電信業發展的決定性影響，本期“新電信沙龍”邀請了信息產業部政策法規司副司長李國斌、中國社會科學院法學研究所憲法行政法研究室主任、研究員周漢華、陳金橋、 信息產業部電信研究院通信政策研究所所長，對電信立法的緊迫性、必要性、針對性和特殊性進行深入分析和探討。
主持人:中國電信總編輯郭曉紅。
時間:2004年7月
本期嘉賓:
李國斌信息產業部政策法規司副司長
周漢華中國社會科學院法學研究所憲法行政法研究室主任、研究員。
信息產業部電信研究院通信政策研究所所長陳金橋
入劍二十四年。
通信行業在國民經濟和人民生產生活中發揮著越來越重要的作用，這是有目共睹的。但是，隨著電信改革和市場經濟的不斷發展，我們已經可以看到，整個行業對合法經營和規範的需求與日俱增。回顧我國電信立法也可以發現，電信法的起草和頒布早在1980就被提上了立法日程。但由於產業發展不成熟、缺乏必要的市場環境、缺乏監管實踐等諸多因素，電信立法壹直沒有實質性突破。從目前行業的發展來看，以國家法律的形式規範電信市場秩序，調整電信活動中的各種社會關系，已經成為國家法律體系的壹項重要而緊迫的任務。電信活動和電信監管中的社會關系迫切需要上升為法律關系，由具有高度權威性的法律來規範。
李國斌:無論從產業發展、市場變化、政府監管還是國際發展趨勢來看，制定《電信法》的必要性和緊迫性日益凸顯。
首先，《電信法》的制定和頒布是電信業發展的需要。目前電信業已經實現了從小到大的轉變，現在要逐步推進由大到強的轉變。回顧電信業的發展歷史可以發現，在過去，電信業的發展更多的是依靠需求和政策支持。目前，為了實現可持續發展，電信行業需要壹套完整的機制支持。特別是在市場經濟條件下，對電信立法實現由大到強的需求更加明顯和強烈。
其次，《電信法》的制定是為了規範電信市場新格局形成後的市場需求。在電信業原本由國家經營的情況下，電信立法的需求並不明顯。然而，隨著通信技術，特別是信息通信技術的飛速發展，整個行業的發展得到了加速，同時電信業的自然壟斷也被打破，從而使產業提供商從集中化向多元化轉變。在主體多元化的市場競爭環境下，僅靠原有的行政手段來規範市場是遠遠不夠的，需要通過制定法律來約束和規範。
再者，從政府監管的角度，也需要強調電信立法。在政企合壹的情況下，政府的權力很大。在市場經濟條件下，主張弱政府，政企逐漸分離。政府管制會在必要和必須的前提下變成宏觀管理和間接管理。面對角色轉變，如何進行有效管理成為政府面臨的重大課題。特別是在全面推行依法行政的前提下，需要通過制定規則來明確政府的控制。對於電信行業來說，由於其網絡經濟和大規模的行業特征，政府管制更為必要，不能完全依靠自由競爭來推動行業發展。因此，特別需要通過立法明確政府的權責，確保依法行政和監管。
最後，入世後，要求我們通過立法營造壹個公開、公平、透明的電信發展環境，使國內企業與外資在電信市場的競爭得到統壹對待。通過《電信法》的制定和頒布，壹方面要保護外國電信投資者在國內市場的投資利益，同時也要約束其經營行為。此外，新時期電信業發展中不斷出現新問題，解決這些愈演愈烈的新問題和新矛盾，需要制定和頒布《電信法》。《電信法》可以說是在新的歷史條件下解決這些新問題的有力措施。
周漢華:從目前電信業的發展來看，制定電信法的必要性和緊迫性是不言而喻的。
首先，從信息社會的需求來看，制定《電信法》顯然是必要的。從目前的發展來看，信息產業對國民經濟的拉動作用越來越大，其增長速度遠遠高於國民經濟的平均增長水平。信息產業實際上已經成為推動國民經濟增長的強大引擎。隨著社會向信息化的進壹步轉型，提供基礎通信設施的信息產業是信息社會發展中不可或缺的壹部分，對實現工業社會向信息社會的轉型起著至關重要的作用。
其次，為了解決國內電信業發展中的壹些深層次問題，有必要制定電信法作為支撐。《電信條例》雖然是2000年制定的，但其法律效力還不夠高，只能解決電信業發展中的壹些問題。《電信條例》中沒有涉及且無法解決的問題，需要通過《電信法》來解決。比如電信市場準入，因為中國加入世貿組織後，電信業面臨著全新的市場和競爭環境。在這種情況下，能否構建科學、有效、充分競爭的電信市場，很大程度上取決於能否通過制定《電信法》進壹步完善市場準入制度。在互聯互通的問題上，雖然《電信條例》做了專門詳細的規定，但在解決處罰的規定上還存在不足，需要在《電信法》中進壹步完善。此外，在未來電信業的發展中，需要進壹步推動電信、廣播和計算機網絡的融合，完善監管職能，有效推進監管機構的建設。從這些方面來看，制定壹部電信法是非常必要的。
最後，在當前全球電信業新壹輪的競爭和立法浪潮中，《電信法》的頒布可以確保我們與世界同步而不落後。從國際環境來看，90年代以後，各個國家，包括美國、英國、法國、德國、日本等，都制定或修改了自己的電信法。根本原因是為了適應信息產業高科技發展的趨勢和電信業競爭進壹步自由化的趨勢。所以，在這種情況下，可以清楚地看到，全球電信業展開了新壹輪的競爭，電信法也出現了新壹輪的立法浪潮。中國不能在這場競爭中落後。通過制定電信法，我們將進壹步鞏固中國作為電信大國的地位。而且作為電信大國，除了在網絡和業務量上的優勢，在電信立法上創造優勢也是必不可少的。
陳金橋:在目前的競爭環境下，我們必須出臺壹個權威性、指導性的綱領性法律文件，促進我們電信市場的有序競爭和法律監管。
雖然我們現在有壹些相關的法律法規，但是從我國頒布的電信法律制度的名稱和內容來看，我國的電信法律制度還遠遠沒有形成，法律法規存在很多缺陷。1.量小:面對產值數千億元、約占GDP 3%的基礎產業，管理電信運營、電信建設、電信設備三大市場，僅上述6年來我國電信法規建設領域的成績就令人擔憂；2.覆蓋面窄:從法律體系的內容來看，現有法律雖然覆蓋了三大市場領域，但在針對性和有效性上仍有待提高；3.低水平:目前針對互聯網安全的法律只有壹部，中央頒布的行政法規數量也不多。但信息產業部以部令形式發布的部門規章和其他內部部門發布的規範性文件較多，導致法律適用性較少，權威性不足，容易受到地方性法規的制約和幹擾；4.體系薄弱:從目前的法律體系框架和內容來看，各級法律法規沒有形成相互依存、相互支撐的體系。在電信業發展中，法律法規的種類和數量少，層次和權威性不高，滯後性明顯，適應性不強。同時，面對國內多家運營商的競爭環境，種種因素使得我們對《電信法》的需求非常迫切。
另外，電信行業發展到壹定階段後，監管的重要性會日益凸顯。目前，我國已成為全球最大的通信市場，需要依法監管，維護正常有序的市場競爭。但如果法律法規不健全，監管機構就沒有辦法管理，也沒有辦法依法監管。因此，從這個角度來看，制定和頒布《電信法》不僅是迫切和必要的，而且要求我們圍繞《電信法》制定和頒布壹些相應的可操作的法律法規，建立壹整套符合新時代要求的系統化的電信法律體系，為我國監管機構提高執法權力和能力奠定基礎。制度建設是壹個系統工程，其含義比法律條文更豐富。同時，《電信法》的出臺也有助於維護電信運營商和消費者的權益，讓電信市場的競爭、經營和消費真正有法可依。
《電信法》:戰線是磨礪出來的
從我國現行的電信立法體系來看，《電信條例》、《電信業務經營許可管理辦法》等行政法規和部門規章極大地促進了我國電信業的發展。不難看出，合法經營和法律監管在當前和未來電信業的發展中非常重要，將對電信業的發展起到積極的推動作用。在產業發展不斷成熟、法律實踐不斷積累的前提下，《電信法》的出臺必將為我國電信業營造良好的法律環境，全面維護電信廠商和用戶的合法權益，促進行業由大變強，盡快與國際發展接軌。
李國斌:我們需要起草壹部面向21世紀的、符合社會主義市場經濟發展的電信法，在保證市場化的條件下實現對電信業的發展和監管。
《電信法》的制定和頒布與其主客觀背景和條件密切相關。從目前電信業的發展來看，其對《電信法》的實際需求也比較明顯，制定和頒布《電信法》的時機也比較成熟。壹方面，通過壹段時間的實踐，已頒布的電信法規得到了總結。另壹方面，對壹些新問題的認識更加成熟。目前，《電信法》應主要體現以下四個立法指導思想:
首先，《電信法》應該是國家基本電信政策的綜合反映。壹方面，電信法必須規範電信領域最基本、最基礎、最基本的問題，重點是基礎性制度的設計和安排，使電信法發揮電信憲法的作用。
其次，在《電信法》具體規範的設計上，要考慮是否符合市場經濟體制的要求、中國加入世貿組織的基本承諾以及世貿組織的相關規則。在保證整個行業發展趨於市場化的同時，也要滿足必要的監管需要。
再者，電信法要體現整個通信行業近年來發展改革的實踐，體現行業發展改革的成果。同時，電信法還應體現前瞻性特征，能夠更好地預測行業發展、技術進步和政府監管的趨勢，為未來發展留有余地。
最後，電信法要立足中國國情，與國際接軌。在電信立法中，普遍服務、互聯互通、市場準入等問題都具有普遍性特征。因此，中國的電信法可以在這些問題上吸收和借鑒外國的電信法，並賦予其中國特色。只有這樣，才能保證中國的電信法既能解決中國特有的問題，又具有國際化的特點。
周漢華:作為壹部法律，《電信法》與電信業發展的關系屬於法律與社會關系的範疇。這兩者是相互作用的，我們應該努力實現平衡。
制定《電信法》肯定是壹個比較漫長的過程，因為它涉及太多的技術問題、經濟利益問題、市場問題和政府管制問題。而且從立法的指導思想來說，只有慎之又慎，聽取不同意見，才能使法律更加完善。尤其是面對政資分開、政府職能轉變調整等新形勢，更要慎重。制定電信法，要解決壹些現實的根本性問題和制約我國電信業發展的問題，以立法推動改革，增強法律的現實作用。同時，我們也應該意識到，在制定和頒布《電信法》的過程中，還存在壹些制約因素。比如三網融合中的系統整合，如何保證電信監管機構的獨立有效監管，市場結構認識不壹致的現狀，反壟斷法的缺失，都使得《電信法》的制定和頒布成為壹大考驗。
因此，在制定《電信法》的實踐中，必須克服這些制約因素，努力實現與電信業發展的相互促進，實現對電信業發展的保障作用。通過制定法律，有助於在電信市場形成規範有序的競爭，促進電信業的進壹步發展。比如在市場準入政策上，可以通過進壹步自由化引入更多的市場競爭；還可以減少互聯互通問題上的爭議；在網絡融合方面，可以充分發揮技術融合帶來的巨大效益和作用，推動社會信息化進程；在政府監管方面，可以促進監管能力的提高，間接促進反壟斷制度的出臺。所以從這個角度來說，《電信法》的制定顯然會對中國電信業的進壹步發展和騰飛，對電信強國目標的實現起到助推器的作用。
另壹方面，《電信法》的順利實施有賴於社會的經濟基礎和電信行業的進壹步發展。只有通過電信業的進壹步發展，矛盾和問題才暴露出來，從而為《電信法》的制定提供條件。如同法律與社會的關系壹樣，經濟基礎決定上層建築，電信行業的發展現狀決定了電信法的具體內容和未來走向。不考慮中國電信業的實際情況，照搬國外電信法是不行的。
陳金橋:《電信法》的頒布可以為信息產業的可持續發展提供基本的制度保障。
首先，有助於形成有序規範的競爭。為了實現信息產業的可持續發展，必須保證壹個穩定的系統。《電信法》壹旦頒布，將迅速形成壹套以其為核心的比較完整的法律體系，對眾多電信市場主體的經營行為和競爭行為能夠起到非常好的指導作用，企業該做什麽，能做什麽，不能做什麽，都會變得非常清晰。
其次，有助於培養良好的消費環境。沒有良好的市場消費環境和良好的需求增長，信息產業是不可能實現可持續發展的。通過在《電信法》中規定電信用戶權益保護和電信市場資源分配，有助於促進電信市場需求的培育，拉動通信消費增長。
此外，它有助於更好地分配資源。因為要實現信息產業的可持續發展，就不可避免地要面臨人與自然資源協調發展的問題。《電信法》強調的資源有償使用，可以對包括電信資源在內的全社會資源的合理配置起到積極的引導作用，可以有效促進行業增長模式的轉變。
最後，有助於促進企業自身的發展。在企業的微觀主體層面，如果有《電信法》和壹系列相關的制度體系，電信企業就可以沿著正確的軌道發展，而不是依靠政府。壹個相對健全穩定的制度，有助於形成更好的政策環境和發展環境，有效促進企業自身競爭力的快速提升，大大增強企業做大做強的主動性，進而整個行業才能實現可持續發展。
“彈性法”力求自適應。
面對電信行業不斷變化的發展環境，以及入世後市場開放的逐步深入和全球化、信息化的不斷完善，《電信法》也必須與時俱進。我們也可以從近期國外很多國家修改電信法以適應電信業新的發展格局的例子中看到，電信法在保持相對穩定的同時，也應該及時甚至前瞻性地更新。要以電信業發展的市場化、電信市場主體的多元化、引入競爭和市場機制的必要性為基本判斷點，不斷保證其活力。
李國斌:電信法應該實現現實性和前瞻性、穩定性和靈活性、全球性和區域性的完美統壹。
如果用時間來細分電信法，大致可以分為總結過去、反映現實、安排未來三個部分。《電信法》不僅要解決現有的和正在發生的產業問題，還要充分推進可預見的問題，部署相應的對策。也就是說，《電信法》既要保證現實性，又要提出前瞻性和指導性的措施。
另外，從電信立法本身來看，因為反映了電信行業最基本的問題，所以相對穩定。但是，由於整個電信行業的快速發展，電信法本身也應該表現出壹定的靈活性，以便積極有效地應對壹些新問題。同時也需要在某些時候及時修訂，跟上行業發展的步伐，甚至引領行業發展。
與國外電信法相比，中國的電信法將呈現出壹些中國特色。比如國外的電信法大多屬於管制法，而我國的電信法以管制法為主，有企業法的內容。而且在壹些具體制度上，也充分體現了我國目前的國情。比如在市場準入方面，國外壹般對涉及資源和網絡設施建設的領域采取許可制度，而增值電信領域則完全放開。但鑒於目前我國電信業的發展特點，我國《電信法》不僅在資源、網絡設施建設等領域體現了嚴格的市場準入許可制度，而且對增值電信采取了相對寬松的許可制度。
周漢華:其實在每壹個問題上，中國的電信法既要體現中國的特點，又要體現電信法的時代特征，實現兩者的完美融合。就電信立法而言，要“宜粗不宜細”。
從經濟基礎決定上層建築的角度來看，電信法應該考慮到中國的國情，不應該脫離電信業的發展現狀、現有的監管機構、我們的法律制度和政治現實。因此，我國的電信法必須成為具有中國特色的電信法。另壹方面，上層建築對經濟基礎有負面作用，電信法反過來可以促進電信業的發展。因此，電信法也應反映國際發展趨勢和世界各國法律文明的成果。通過《電信法》的制定，中國電信業將進壹步規範化、國際化和市場化。
因此，電信法必須保持壹定的靈活性和張力。既要考慮中國的現狀和國情，又要考慮技術發展和市場全球化的趨勢，考慮政府監管與市場競爭的互動關系。為了與國際標準和電信業的發展趨勢接軌，《電信法》面臨著巨大的挑戰。特別是在中國加入世貿組織後，外資進入中國市場只是時間問題。在技術發展和融合的趨勢下，傳統電信業的特征不復存在，整個電信業的競爭將成為全球性的競爭，電信業的發展必然順應國際化的趨勢。因此，在市場準入、資費政策、普遍服務機制、信息安全、互聯互通等問題上，必須實現國際化與本土化的平衡。《電信法》還應保證相對的穩定性和可操作性，保持壹定的靈活性和適應性，在制度設計上體現穩定性和靈活性的融合。
而且《電信法》不同於實施細則，不是運營規則，不是行業標準，也不是技術標準。因此，從這個角度來說，《電信法》應該規範重大的制度性、原則性問題，為改革實踐提供指導。不能陷入太詳細的技術規定，最後會有技術鎖定。相反，法律修正案將阻礙電信業的發展。另壹方面，電信法也要細化，不能太寬泛。過於強調粗而不重視細，會使電信法不可操作，在實踐中造成太多的法律不確定性，難以給人們壹個合理的預期。所以電信法在壹些應該細化的問題上也應該細化。比如，對於資費問題，要明確哪些可以市場調節，哪些屬於政府定價，否則對《電信法》的實施和電信業的發展都是不利的。
陳金橋:面對電信行業不斷變化的發展環境，《電信法》應與時俱進。
首先要以制度建設為主。要以《電信法》為核心，根據電信市場的類型、主體和利益，制定和完善系統的法律、法規、規章和管理辦法。為了與時俱進，用外圍系統來補充根本系統是非常重要的。《電信法》不是百科全書，需要采取必要的授權條款，讓監管機構根據市場情況進壹步處理某些問題，才能保持《電信法》的生機和活力。
其次，要適應階段的要求。隨著電信業的發展和市場競爭的變化，不同時期的利益和矛盾應該是不同的。電信法律制度應適應這壹變化，及時總結經驗，按照先審後全的立法思路，不斷出臺各項制度規則，確保電信監管依法有序進行，促進電信競爭納入法治化治理軌道。《電信法》需要不斷修改和完善。發生重大變化時，如NGN壹體化、監管機構調整、關稅變化等。，電信法要及時修訂。
再者，要加強監管和協調。《電信法》良好的靈活性也與監管機構的執法行為密切相關。監管部門要及時總結電信監管經驗，積累電信改革和電信監管的經驗和案例，特別是區域市場監管的特點，作為下壹步《電信法》調整的基礎。
最後，關註國際壹體化。應加強電信法的專題研究和跟蹤研究，充分借鑒世界各國在電信立法和國際規則方面的進展和經驗，定期對我國電信法律制度進行評估，吸收相應的動態內容和適應我國國情的內容，實現與國際接軌，保持其內容的豐富性。
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相關1:中國電信立法事件年表
1980《電信法》被提上立法日程，《電信法》初稿開始起草；
1988《電信法》開始列入國務院年度立法計劃；
1993《電信法》開始列入第八屆全國人大常委會立法計劃；
2000年9月，《電信條例》頒布，被業界稱為“小電信法”；
1998《電信法》被列入第九屆全國人大常委會立法計劃，是第壹類。
立法項目；
2001年4月，信息產業部成立了電信法起草領導小組、工作組和專家。
咨詢委員會，立法工作基本上是從程序開始的；
2003年的電信法被列入全國人大常委會的第十個立法計劃，這也是第壹個。
類立法項目；
2004年，《電信法》被列入國務院年度立法計劃。
相關2:聚焦國際電信立法熱潮。
20世紀90年代以來，鑒於全球電信業的快速發展和激烈競爭，各個國家，包括美國、日本、英國、德國、法國等。，紛紛制定或修訂自己的電信法，掀起新壹輪電信立法浪潮，以充分適應全球電信業日新月異的發展。
美國在1996頒布了新的電信法，鼓勵競爭，鼓勵各部門融合發展，進壹步開放電信市場，放寬外國投資者進入美國電信市場的限制，甚至鼓勵美國公司進入國際市場。為互聯互通、本地市場開放和長途電話市場開放做出了積極貢獻，標誌著美國電信和信息產業進入了全面競爭時代。隨後，2003年，FCC對電信法律法規進行了調整，以適應通信環境的新變化。
《電信法》作為日本最重要的電信法，自1984頒布以來，為適應電信市場的需要，經歷了多次修改。1997增加了互聯互通的基本規則，取消了對外資的限制。2001的法律變革推動了中國倡導的信息技術革命。通過2002年提交新的競爭框架，充分體現了其用戶利益最大化、促進公平競爭的管制原則，從而改變了管制思路。
2003年7月17日，英國議會批準了通信法草案，由此產生了2003年通信法。這部法律分為六個部分:OFCOM的職能、網絡服務和無線電頻率、電視和無線電服務、電視接收許可、通信市場競爭和雜項規定。新法律確立了OFCOM這壹電信監管機構的法律地位，並根據新的歐盟監管框架指令對英國的電信監管體系進行了其他重大創新。
1996電信法頒布後，德國政府於2003年6月提出了新的電信法草案，以促進德國電信主導的電信市場向競爭對手開放。新法旨在改善歐洲最大電信市場的競爭環境，其目標是維持電信行業的競爭，最終實現不同利益之間的平衡。新的《電信法》於2004年提交國會，並於2004年頒布實施。
ii.com.cn/20040423/ca257426.htm