馬凱
黨中央、國務院歷來高度重視應急管理工作。近年來，我國通過不斷總結經驗，探索規律，應對各種嚴重突發事件，在應急管理方面取得了長足進步。2008年，我們成功應對南方部分地區低溫雨雪冰凍和四川汶川地震等突發事件，取得重大勝利。深入貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，要求我們進壹步加強應急管理。
壹是認清形勢，高度重視應急管理的重要性。
人類發展史是壹部應對挑戰、戰勝災難、不斷進步的歷史。隨著人類社會的發展，經濟、社會、自然進入了各類突發事件發生概率更高、破壞力更大、影響更強的階段。當前，我國正處於工業化、城鎮化快速發展時期，各種傳統與非傳統、自然與社會風險和矛盾並存，公共安全和應急管理面臨的形勢更加嚴峻。壹是自然災害處於多發期。中國是世界上自然災害最嚴重的國家之壹，災害種類多、地域分布廣、頻率高、損失重。特別是近年來，極端天氣事件頻發，中強地震活躍，自然災害及其衍生和次生災害的突發性和危害性進壹步加劇。二是安全生產形勢嚴峻。我國經濟快速發展，能源資源交通供應長期偏緊，安全生產基礎薄弱。壹些地方和企業責任不落實、監管不到位，生產安全事故總量居高不下，重特大事故時有發生。三是公共衛生事件防控難度加大。公共衛生事件的前因後果具有很強的國際性，全球30多種新發傳染病中有壹半在中國發現。原因不明的嚴重疫情和群體性疾病時有發生。隨著人口流動的增加和流動的加快，疾病的防控更加困難，造成的損失也更加嚴重。食品藥品生產經營中市場秩序混亂、源頭汙染嚴重、監管不力等問題沒有得到根本解決。第四，社會保障面臨新的挑戰。我國改革發展進入關鍵階段，各種利益關系錯綜復雜，維護社會穩定任務艱巨。國家安全面臨的形勢更加復雜嚴峻。應對當前國際金融危機的重大影響和可能引發的各種突發事件做好充分準備。
我們必須清醒地看到，我國應急管理體系建設和基礎設施防災抗災能力還存在薄弱環節。我國應急管理工作還不適應復雜多變的公共安全形勢，不適應經濟社會快速發展的形勢，不適應最大限度保障人民生命財產安全的要求。主要表現在:應急管理體制、機制和法制建設有待加強；應急救援體系不夠完備，應急保障能力相對薄弱；對壹些重大自然災害的形成機理和預測研究不夠深入，科技在防災減災中的應用還有較大差距；城鄉防災減災基礎設施建設相對落後，防範和應對各類突發事件的基礎能力仍有待提高；壹些地方和部門風險防範意識不強，公眾缺乏防災避險意識和自救互救知識。
面對復雜嚴峻的公共安全形勢，正視應急管理中的薄弱環節和突出問題，我們必須進壹步增強憂患意識，切實提高對應急管理重要性的認識。
首先，加強應急管理是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求。科學發展觀的第壹要務是發展。這裏的發展是全面、協調、可持續的，要求我們把經濟社會發展建立在不斷提高保障水平的基礎上，而不是只強調經濟增長，忽視安全甚至以破壞環境資源為代價，忽視人民的生命安全和健康。科學發展觀的核心是以人為本，要求我們把人民的安全和切身利益放在壹切工作的首位。
其次，加強應急管理是構建社會主義和諧社會的必然要求。和諧社會不僅包括人與自然的和諧，也包括人與人的和諧。壹方面，要主動適應自然，在正確認識和把握自然規律的基礎上合理開發自然，促進人口、資源、環境的協調發展；另壹方面，要加強對自然災害風險的防範和抵禦能力，當自然災害發生時，可以將損失降到最低。同時也要求我們註意從源頭上預防和化解經濟發展過程中的各種利益沖突，避免矛盾激化，引發影響社會穩定的突發事件。這些都要求我們建立和完善社會應急管理體系，不斷增強抵禦自然災害、促進社會和諧的能力。
第三，加強應急管理是全面履行政府職能的必然要求。應急管理作為社會管理和公共服務的重要方面，是政府職能的應有之義。全面履行政府職能，要求我們在加強經濟調節和市場監管的同時，高度重視社會管理和公共服務。當突發事件發生時，政府必須及時采取有效措施，有效保護人民群眾的安全和利益。推進政府職能轉變，提高行政管理水平，要求我們在做好常態管理的同時，高度重視應急管理，切實提高應對各種危機的能力。
二、以科學發展觀為指導，進壹步完善應急管理。
全面做好應急管理工作，要以科學發展觀為指導，認真總結經驗，不斷深化對應急管理規律的認識，堅持以下原則:
第壹，以人為本，人民利益高於壹切。這是我們在應急管理中必須遵循的首要原則。要牢固樹立安全第壹的思想，始終把人民群眾的生命財產安全放在首位，把應急管理作為出發點和落腳點，落實到監測預警、預案編制、應急救援、恢復重建等各個環節，最大限度地減少突發事件及其損失和影響。
二是堅持預防為主、防治結合的原則。事前預防和事中應對是應急管理不可分割的兩部分，應急管理不能狹隘地等同於事後處置。要把應急管理納入日常管理，把工作重心前移，加強避險防災，強化風險隱患排查治理，完善監測預警體系，切實做到未雨綢繆，防患於未然，確保突發事件壹旦發生能夠得到及時有效處置。要最大限度地控制和消除事故風險和隱患，最大限度地減少事故造成的損失和影響。
三是堅持統壹領導、協同應對。突發事件具有緊迫性、衍生性、關聯性等特點，影響範圍大，危害嚴重。預防和處置工作往往涉及多個地區和部門。應對突發事件的關鍵是實行統壹指揮、分級負責、協同配合、科學應對。針對南方部分地區低溫雨雪冰凍和四川汶川地震等災害，國務院及時成立了相應的指揮機構，建立了上下溝通、軍地協調、全民動員、區域協作的工作機制，精心組織、科學調度，確保了救災工作有效有序開展。
四是堅持依法應對、科學應對。依法實施應急管理是依法行政的重要內容。以法律法規的形式規範和確認應急管理的經驗做法和規律性認識，有利於更好地指導應急管理。同時，有效預防和應對突發事件必須以科學理論為指導，以先進技術為保障，以適用設備為支撐。加強公共安全科學研究和技術開發，推廣應用先進適用的監測、預報、預警、預防和應急處置技術裝備，提高應對突發事件的科技水平和指揮能力。
五是堅持強化基層，廣泛動員。預防突發事件的關鍵環節在基層，處理突發事件的第壹現場也在基層。加強基層應急管理能力建設是做好國家應急管理工作的基礎。只有充分發揮政治優勢和組織優勢，廣泛發動群眾，才能積極整合社會資源，建立群眾自衛自治、社區群防群治、部門聯防群治、相關單位聯防群治的突發事件預防應對體系；只有充分調動廣大人民群眾的積極性和創造性，才能提高全社會預防和應對突發事件的綜合能力。
第六，堅持公開處置、信息透明。突發事件往往關系到群眾的切身利益，受到社會的高度關註。要堅持公開處置，及時、全面、準確、客觀報道突發事件及其應對處置情況，幫助公眾及時了解情況，穩定公眾預期，贏得社會各界的廣泛理解和支持，從而推動突發事件的妥善處置。
貫徹這些原則，需要采取有效措施，緊緊抓住應急管理基礎能力建設等五個關鍵環節。
要加強應急管理的基礎能力建設。壹是要加強重要基礎設施的抗災能力建設。堅實的基礎設施是抵禦各種風險和災難的基礎。要加強電力、交通、通信等各類基礎設施的抗災能力建設，抓住重點環節、關鍵環節、薄弱環節和容易影響全局的環節，在災害風險評估的基礎上兼顧安全和經濟，在規劃、設計、建設和運行中嚴格執行抗災設防標準。加強城鄉防災減災能力建設，要把防災減災納入城鄉建設發展規劃。在城市地區，要努力加強公共市政設施的抗災能力建設，提高學校、醫院、大型商場等人員密集場所的抗災設防標準，合理規劃建設應急避難場所。在農村，要結合社會主義新農村建設，搞好城鎮規劃，合理規避各類災害風險，大力推進農村減災安居工程。二是加強安全生產基礎能力建設。做好安全生產工作，重在源頭管理，夯實安全基礎。要督促各類生產企業加大安全技術投入，推廣應用新技術、新工藝、新設備，改善安全生產條件，大力提高礦山、危險化學品等高危行業企業的安全生產水平。加強城鄉公共* * *消防基礎設施建設，及時治理存在隱患的尾礦庫。加強水質安全預警監測，加快實施重點江河湖泊汙染防治工程。對布局不合理或存在安全隱患的企業和設施進行搬遷調整或安全改造。三是加強公共衛生保障體系建設。完善城鄉醫療救治體系和疾病預防控制體系，提高重大傳染病和群體性不明原因疾病的監測、檢測和處置能力，完善食品安全檢驗檢測體系。加強重大動物疫情監測、外來動植物檢驗檢疫和應急處置能力建設。四是加強社會保障基礎能力建設。完善科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和救助保障機制，善於化解而不是激化矛盾。完善社會治安防控體系，加強社會治安綜合治理，深入開展平安創建活動。
要全面推進應急管理體制機制建設。要按照黨中央、國務院統壹領導下的綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理的總體要求，進壹步理順應急管理體制，積極推進應急管理常態化，完善應急決策機制，建立強有力的應急管理組織體系。要註重加強應急工作的綜合協調，實現快速反應和高效運轉，形成協調有效的應急管理機制。完善隱患排查監控機制，依法落實突發事件隱患排查監控責任，實現各類隱患管理的制度化、規範化。強化應急監測預警機制，加強對各類突發事件發生、發展及衍生規律的研究，完善監測預警網絡，提高綜合監測預警水平。完善信息報送和共享機制，不斷拓寬信息報送渠道，提高信息報送的及時性和準確性，加強軍地、部門、地區之間的信息交流和共享。強化應急響應協調聯動機制，充分發揮各級應急指揮機構的統壹指揮協調作用，加強各方協調，形成有效應對突發事件的合力。完善社會動員機制，充分發揮群眾團體、社會組織、基層自治組織和公民在突發事件預防、應對和處置中的作用。完善信息發布和輿論引導機制，按照及時主動、公開透明和正面宣傳為主的原則，充分發揮主流媒體的作用，把握正確的輿論導向。完善國際合作機制，積極參與國際防災減災事務，加強與外國政府應急管理機構的信息溝通，加強與國際研究機構的技術交流。
要深入推進應急管理法律和預案建設。要進壹步研究完善突發事件應對法律法規，抓緊制定各項配套法規，完善突發事件分類、預防、應急準備、監測預警、信息發布等具體制度。做好相關法律的宣傳普及工作，增強應對突發事件履行法律規定的責任和義務的自覺性。加強實施監督檢查，確保應急管理依法進行、落到實處。完善應急預案體系。要組織開展應急預案評估，修訂完善各類預案，加強預案之間的銜接，進壹步完善應急預案體系。要加強應急預案管理，規範預案的編制、修訂和實施，增強預案的針對性、實用性和可操作性。定期組織預案演練。
要完善應急管理保障體系。壹是加強應急隊伍建設，建立以專業隊伍為基本力量，公安、武警、軍隊為骨幹和突擊力量，企事業單位專兼職隊伍和誌願者為輔助力量的應急隊伍體系，完善救援隊伍現場工作機制，提高各類應急隊伍綜合協調應對能力，形成分工協作、優勢互補的應急救援格局。二是加大應急管理資金投入。完善長效規範的應急保障資金投入和撥付制度，開辟多元化融資渠道，實行政府、企業、社會相結合的應急保障資金投入機制。加強對應急資金和物資使用的監督管理。加快建立國家巨災保險制度，鼓勵單位和公民參與保險，有效分散災害風險，減少人民群眾損失。三是加強應急物資的儲存和管理。進壹步優化儲備布局和方式，合理確定儲備品種和規模，實行動態管理，確保及時補充和更新；加強跨部門、跨區域、跨行業應急物資協同保障、監測預警和信息共享，建立高效運輸機制。四是推進應急管理平臺建設，提高應急決策指揮的有效性和針對性。充分發揮專家作用，為科學應對突發事件提供決策咨詢。
要提高全社會的風險防範意識和災害應對能力。加強應急知識的宣傳教育，將公共安全知識納入國民教育體系，針對不同教育階段開設不同課程。利用各類新聞媒體介紹和普及應急知識，宣傳應急預案，推動防災避險、自救互救等應急救援知識進社區、進農村、進企業，提高公眾防災避險意識和自救互救能力。加強各級幹部應急管理知識和能力的教育培訓，提高協調應對突發事件的能力。加強企業應急管理培訓，嚴格落實高危行業和領域生產人員崗前和崗後教育培訓制度。
三、加強組織領導，抓好任務和責任的落實。
提高認識，加強領導。面對新形勢、新任務、新要求，各地區、各部門要從深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度，進壹步提高對應急管理工作的認識，把應急管理工作擺上重要工作日程，把防災減災和提高安全保障能力納入經濟社會發展總體規劃，認真落實各項防範應對措施，確保應急管理工作取得新成效。要居安思危，未雨綢繆，深入基層壹線，加強組織指揮和科學調度，加強各類突發事件的預防和處置。
明確任務，密切配合。要根據各地區的實際情況和各部門的職責分工，按照突發事件應對法的要求，分解目標，進壹步明確加強應急管理的任務，精心組織實施。按照政府主導、軍民協同、條塊結合、全社會參與的工作格局，進壹步明確責任、理順關系，加強溝通協調，做好銜接配合，做好應急管理工作。
強化責任，抓好落實。各級政府要建立健全黨委領導下的應急處置責任制，把責任落實到所有單位和相關人員。要建立健全應急管理績效評估體系，把突發事件的預防和處置作為領導班子綜合考核評價的內容，落實到基層單位、崗位和各級人員。建立和落實責任追究制度，對有失職、瀆職、瀆職等行為的，必須依法追究責任。
(作者:國務委員兼國務院秘書長馬凱)