1.行政法興趣。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為相對人和與該行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關於利害關系人的規定。顯然，上述法律規定的“利害關系人公民、法人或者其他組織”不能擴大到所有直接或者間接受到行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂“利益”仍應僅限於法益，不應包括反映利益受到影響的公民、法人或其他組織(以下統稱當事人)。同時，行政訴訟是公法上的訴訟，上述法益壹般僅指公共利益；除非特殊情況或法律另有規定，壹般不包括私法上的利益。因此，債務人夫妻離婚登記、債務人非抵押房屋過戶登記、抵押人公司股東變更登記，都可能影響民事債權人或抵押權人的債權或抵押權的實現，故債權人或抵押權人在上述行政登記中存在壹定的利益，但這種利益不屬於公共利益，不宜在行政訴訟中認定原告為債權人或抵押權人的主體資格。上述債權人的共同債權和抵押權人的抵押權等民事權益，應首先考慮選擇民事訴訟途徑解決。總之，只有主觀上的公權，即公法領域的權益受到行政行為的影響，存在損害的可能，才具有行政行為的法益，形成行政法上的權利義務關系，具有原告的主體資格(原告資格)，才有資格提起行政訴訟。
2.行政法中的利益判斷。
公法(行政法)中的利益判斷也比較復雜。原告主體資格與司法制度、法治精神和公民意識密切相關，判斷其是否具有原告主體資格有多重標準，並在逐漸擴大和與時俱進。其中，保護規範理論或保護規範標準將法律規範所保護的權益與請求權基礎相結合，具有很強的實踐指導價值。也就是說，行政實體法和行政實體法律規範的適用體系是否要求行政機關考慮、尊重和保護原本請求保護的權利或法益(以下簡稱權益)，是判斷是否存在公法上利益的重要標準。實踐中，對行政實體法壹條或幾條所保護的權益範圍的界定，不應局限於條文的字面意義，以免孤立、割裂地“只見樹木不見森林”，而應堅持從整體上判斷，強調“適用壹條就是使用整部法典”。在判斷有無依法利益存疑時，可以參照行政實體的整個法律體系、行政實體法的立法目的以及被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，從而認定更多值得保護、需要法律保護的利益，從而認定當事人與行政行為之間的法益，認定其原告主體資格，從而更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，法益特別是行政法上的行政利益或權利義務的擴大解釋，仍然不得不考慮到司法制度、司法能力和司法資源的局限性；對行政實體規範中沒有明確要求保護，但確實值得保護，需要法律保護的權益，仍應限定在可以通過語義解釋、制度解釋、歷史解釋、立法意圖解釋、法律解釋等法律解釋方法擴大的範圍內。
3.受法律保護的權益。
⑴將當事人是否具有受法律保護的權益作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標準，這也符合審查行政行為合法性的原則。法院對行政行為合法性的判斷，既要以行政訴訟法等行政基本法為依據，也要以行政機關主管的行政實體法為依據；對實體問題的判斷更多的是依據行政實體的法律、法規、規章甚至規範性文件。如果原申請保護的權益不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的合法權益，即使法院承認其原告主體資格，在對行政行為的合法性進行實質審查時，也不會以行政機關未考慮原申請保護權益的事實作為認定行政行為違法的標準。也就是說，即使當事人主張的權益客觀存在，也可能受到行政行為的間接影響，但由於不受行政實體法保護，不會得到實體判決的支持，最終只能由原告承擔不利後果。總之，即使法院承認原告的主體資格，受理其起訴，由於其申請保護的權益在訴訟中不會得到保護和尊重，其起訴也就失去了必要性，沒有了訴訟利益；所以不承認其原告的主體資格，也不會侵犯其任何權益。對於只有反射性利益而沒有法定權益的當事人，不能以被訴行政行為被負面評價後可能間接有助於保護其主張的權益為由，取得原告主體資格。總之，當事人在民法或習慣法中的權益，只有受到相關行政法規的保護，才能在行政法中得到保護，從而形成行政法上的利益，取得原告的主體資格，請求對權益進行司法保護。否則，只能針對直接對其設定權利義務的行政行為，通過民事訴訟或行政訴訟來保護上述相關權益。而且，對行政行為合法性的評價主要依據行為作出時的事實和法律地位，壹般不受事後改變的事實和法律規定的影響；因此，當事人主張的權益應當是行政機關作出行政行為時已經存在並需要考慮的權益。當事人原則上無權對事後形成或者消失的權益提起訴訟，但存在行政法律關系存續等特殊情況以及法律有其他特殊規定的除外。
⑵將當事人是否具有受法律保護的權益作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標準，符合當前公益訴訟的立法和實踐。行政訴訟的立法目的體現了權利保護和權力監督的統壹。合格原告的起訴既主觀上保護了自己的合法權益，客觀上又維護了法律秩序，監督了依法行政，有利於法治國家的建設，從而體現了主觀上為自己服務，客觀上為他人服務的格局。因此，通過適當擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查和嚴格審查標準，可以在壹定程度上彌合行政訴訟中主客觀訴訟的爭議。但是，行政訴訟雖然具有壹定的公益性，但顯然不能無限擴大原告主體資格範圍，變相將行政訴訟變成公益訴訟。在確定原告主體資格上，現行行政訴訟法普遍堅持主觀訴訟而非客觀訴訟的理念，行政訴訟主要是為了救濟原告權利。因此，有權提起訴訟的原告壹般應限於主張保護其主觀公權而非保護其反射性利益的壹方。甚至在消費者權益保護、環境汙染、公共服務等領域。，部分原告提起的訴訟客觀上在壹定程度上具有公益訴訟的特征，表現為以利己為形式，以公益為目的的特點；但對於原告的主體資格，仍普遍限於提起利己的公益訴訟，仍堅持原告本人需要提供證據證明自己擁有不同於壹般公眾的獨特權利，受行政實體法律規範保護，可能受到被訴行政行為的侵害；法律明確規定屬於可以直接提起公益訴訟的主體除外。因此，承認因合法權益受到侵害而投訴舉報當事人的原告主體資格，比承認因公共利益受到損害而投訴舉報當事人的原告主體資格更具有正當性。
4.審判方式。
人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可以依法決定書面審理、開庭審理、公開審理或者不公開審理。不能認為所有壹審行政案件和二審行政案件都必須經過公開審判程序。為節約司法成本，減輕各方當事人的訴訟負擔，人民法院依據職權，對原告或者上訴人的訴訟請求，在法律上不合理的，可以直接不予支持。
案件基本情況
案例編號(2017)行政裁定號最高法院簽發的169。
案由:行政復議
審判庭:最高人民法院。
審判程序:再審審查和審判監督
當事人信息
申請再審人(壹審原告、二審上訴人):劉光明。
被申請人(壹審被告、二審被上訴人):張家港市人民政府。住所:江蘇省張家港市楊舍鎮人民中路33號。
法定代表人:黃吉，市長。
訴訟記錄
在再審申請人訴被申請人張家港市人民政府(以下簡稱張家港市政府)行政復議壹案中，江蘇省蘇州市中級人民法院於2005年9月16日作出蘇05行初(2016)59號行政判決，駁回的訴訟請求。劉光明不服上訴後，江蘇省高級人民法院於2016年2月作出(2016)蘇字第1415號行政判決，駁回上訴，維持壹審判決。劉光明仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由耿寶健法官擔任審判長，白亞麗、王軍法官參加的合議庭，對本案進行了復核，現已審結。
案件基本情況
壹審法院查明，2005年10月24日，張家港市發展和改革委員會(以下簡稱張家港市發改委)對江蘇金沙洲旅遊投資開發有限公司(以下簡稱金沙洲公司)進行了變更。通知內容涉及項目名稱、主要功能及建設內容、項目選址、項目總投資及資金籌措、有效期等五個方面。劉光明於2016年6月通過信息公開獲得上述通知，認為該通知包含江蘇省張家港市金鳳鎮福利村嶽峰片1、2組承包經營權土地，嚴重違法，遂向張家港市政府提起行政復議，要求確認並撤銷該違法行為。張家港市政府經審查，認為劉光明與823號通知無利害關系，遂於2065年3月26日作出[2016]張興福二號決定，並於2065年3月22日送達劉光明。劉光明不服，向壹審法院提起行政訴訟。
壹審法院認為，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》(以下簡稱《條例》)第二十八條第二款規定，申請人申請行政復議應當與具體行政行為有利害關系。《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》第十七條規定，項目申請人憑項目備案機關出具的《項目備案通知書》，依法辦理土地、環保、規劃等手續後，方可開工建設。本案中，823號通知屬於建設項目備案行為，是機關依法對申請人申請備案的項目是否符合項目備案條件進行審查後作出的行政行為。對該行為產生實質性影響的利害關系人為備案申請人金沙洲公司，對他人合法權益不產生直接影響。金沙洲公司不能只憑這個通知進行開發建設，必須依法辦理土地、環保、規劃等方面的手續後才能開工建設。因此，劉光明對823號通知不感興趣，其行政復議申請不符合實施條例規定的受理條件。根據《實施條例》第四十八條第壹款第二項規定，行政復議機關受理行政復議申請後，發現行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的，應當決定駁回行政復議申請。因此，張家港市政府作出的駁回行政復議申請的決定符合法律規定，故決定駁回劉光明的訴訟請求。
劉光明不服壹審判決，向江蘇省高級人民法院提起上訴。江蘇省高級人民法院以基本相同的事實和理由駁回上訴，維持壹審判決。
劉光明向本院申請再審，請求號:1。依法撤銷壹、二審判決，依法改判；2.壹審、二審訴訟費由張家港市政府承擔。他申請再審的事實和理由是:823號通知具有行政審批效力。通知書是涉及土地進入征收程序的必備文件。只有通知通過，所涉及的項目才能啟動其他程序。因此，823號通知不僅影響了備案申請人金沙洲公司，還直接影響了土地使用範圍內的土地承包經營權人。823號通知將再審申請人的土地納入項目選址範圍，對再審申請人的權利義務產生較大影響。由於823號公告的作出，再審申請人的土地因涉案項目需要被征收，而再審申請人作為相關地塊上的附著物所有權人，尚未獲得合法補償，再審申請人的合法權益受到了嚴重侵害。因此，再審申請人對823號通知有重大利害關系，再審申請人有權提起行政復議。張家港市政府應當受理並履行行政復議職責。二審法院在未向再審申請人詢問案情的情況下，決定進行書面審理，嚴重違反法律規定。
裁判分析過程
本院認為，本案爭議的焦點是如何理解行政訴訟法規定的“利益關系”，如何認定原告的主體資格。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為相對人和與該行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關於利害關系人的規定。顯然，上述法律規定的“利害關系人公民、法人或者其他組織”不能擴大到所有直接或者間接受到行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂“利益”仍應僅限於法益，不應包括反映利益受到影響的公民、法人或其他組織(以下統稱當事人)。同時，行政訴訟是公法上的訴訟，上述法益壹般僅指公共利益；除非特殊情況或法律另有規定，壹般不包括私法上的利益。因此，債務人夫妻離婚登記、債務人非抵押房屋過戶登記、抵押人公司股東變更登記，都可能影響民事債權人或抵押權人的債權或抵押權的實現，故債權人或抵押權人在上述行政登記中存在壹定的利益，但這種利益不屬於公共利益，不宜在行政訴訟中認定原告為債權人或抵押權人的主體資格。上述債權人的共同債權和抵押權人的抵押權等民事權益，應首先考慮選擇民事訴訟途徑解決。總之，只有主觀上的公權，即公法領域的權益受到行政行為的影響，存在損害的可能，才具有行政行為的法益，形成行政法上的權利義務關系，具有原告的主體資格(原告資格)，才有資格提起行政訴訟。
公法(行政法)中的利益判斷也比較復雜。原告主體資格與司法制度、法治精神和公民意識密切相關，判斷其是否具有原告主體資格有多重標準，並在逐漸擴大和與時俱進。其中，保護規範理論或保護規範標準將法律規範所保護的權益與請求權基礎相結合，具有很強的實踐指導價值。也就是說，行政實體法和行政實體法律規範的適用體系是否要求行政機關考慮、尊重和保護原本請求保護的權利或法益(以下簡稱權益)，是判斷是否存在公法上利益的重要標準。在實踐中，對行政實體法壹條或幾條所保護的權益範圍的界定，不應局限於條文的字面意義，以免孤立、割裂地“只見樹木不見森林”，而應堅持從整體上判斷，強調“適用壹條就是使用整部法典”。在判斷有無依法利益存疑時，可以參照行政實體的整個法律體系、行政實體法的立法目的以及被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，從而認定更多值得保護、需要法律保護的利益，從而認定當事人與行政行為之間的法益，認定其原告主體資格，從而更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，法益特別是行政法上的行政利益或權利義務的擴大解釋，仍然不得不考慮到司法制度、司法能力和司法資源的局限性；對行政實體規範中沒有明確要求保護，但確實值得保護，需要法律保護的權益，仍應限定在可以通過語義解釋、制度解釋、歷史解釋、立法意圖解釋、法律解釋等法律解釋方法擴大的範圍內。
將當事人是否具有受法律保護的權益作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標準，也符合行政行為合法性審查原則。法院對行政行為合法性的判斷，既要以行政訴訟法等行政基本法為依據，也要以行政機關主管的行政實體法為依據；對實體問題的判斷更多的是依據行政實體的法律、法規、規章甚至規範性文件。如果原申請保護的權益不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的合法權益，即使法院承認其原告主體資格，在對行政行為的合法性進行實質審查時，也不會以行政機關未考慮原申請保護權益的事實作為認定行政行為違法的標準。也就是說，即使當事人主張的權益客觀存在，也可能受到行政行為的間接影響，但由於不受行政實體法保護，不會得到實體判決的支持，最終只能由原告承擔不利後果。總之，即使法院承認原告的主體資格，受理其起訴，由於其申請保護的權益在訴訟中不會得到保護和尊重，其起訴也就失去了必要性，沒有了訴訟利益；所以不承認其原告的主體資格，也不會侵犯其任何權益。對於只有反射性利益而沒有法定權益的當事人，不能以被訴行政行為被負面評價後可能間接有助於保護其主張的權益為由，取得原告主體資格。總之，當事人在民法或習慣法中的權益，只有受到相關行政法規的保護，才能在行政法中得到保護，從而形成行政法上的利益，取得原告的主體資格，請求對權益進行司法保護。否則，只能針對直接對其設定權利義務的行政行為，通過民事訴訟或行政訴訟來保護上述相關權益。而且，對行政行為合法性的評價主要依據行為作出時的事實和法律地位，壹般不受事後改變的事實和法律規定的影響；因此，當事人主張的權益應當是行政機關作出行政行為時已經存在並需要考慮的權益。當事人原則上無權對事後形成或者消失的權益提起訴訟，但存在行政法律關系存續等特殊情況以及法律有其他特殊規定的除外。
將當事人是否享有受法律保護的權益作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標準，符合當前公益訴訟的立法和實踐。行政訴訟的立法目的體現了權利保護和權力監督的統壹。合格原告的起訴既主觀上保護了自己的合法權益，客觀上又維護了法律秩序，監督了依法行政，有利於法治國家的建設，從而體現了主觀上為自己服務，客觀上為他人服務的格局。因此，通過適當擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查和嚴格審查標準，可以在壹定程度上彌合行政訴訟中主客觀訴訟的爭議。但是，行政訴訟雖然具有壹定的公益性，但顯然不能無限擴大原告主體資格範圍，變相將行政訴訟變成公益訴訟。在確定原告主體資格上，現行行政訴訟法普遍堅持主觀訴訟而非客觀訴訟的理念，行政訴訟主要是為了救濟原告權利。因此，有權提起訴訟的原告壹般應限於主張保護其主觀公權而非保護其反射性利益的壹方。甚至在消費者權益保護、環境汙染、公共服務等領域。，部分原告提起的訴訟客觀上在壹定程度上具有公益訴訟的特征，表現為以利己為形式，以公益為目的的特點；但對於原告的主體資格，仍普遍限於提起利己的公益訴訟，仍堅持原告本人需要提供證據證明自己擁有不同於壹般公眾的獨特權利，受行政實體法律規範保護，可能受到被訴行政行為的侵害；法律明確規定屬於可以直接提起公益訴訟的主體除外。因此，承認因合法權益受到侵害而投訴舉報當事人的原告主體資格，比承認因公共利益受到損害而投訴舉報當事人的原告主體資格更具有正當性。
就本案而言，根據《國務院關於投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)、《中央預算內直接投資項目管理辦法》、《政府核準的投資項目管理辦法》和《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》規定，發展改革部門對政府投資項目的審批和對企業投資項目的審查備案， 主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、維護公共利益、防止壟斷等方面，判斷壹個項目是否應當審批、核準或備案(以下簡稱項目核準行為)。 縱觀上述壹系列規定，並沒有規定要求發展改革部門保護或考慮保護項目用地範圍內土地使用者的權益，相關立法目的也不能要求必須考慮保護像劉光明這樣的個人的土地承包經營權。發展改革部門在進行項目審批時，無需對項目用地範圍內的征地、拆遷、補償、安置等事項進行審查，無需考慮項目用地範圍內個人土地和房屋的土地使用權和房屋所有權的保護。因此，參與項目建設的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批沒有利益關系，也不具有行政法上的權利和義務。不具備以項目審批侵犯其土地使用權或者房屋所有權為由申請行政復議或者提起行政訴訟的申請人或者原告資格。具體到本案，張家港市發改委發布的823號通知甚至涉及劉光明依法使用的土地，但劉光明不能僅以影響其土地承包經營權為由申請行政復議。張家港市政府以不符合實施條例第二十八條第二項規定為由駁回再審申請人行政復議申請的決定，符合法律規定。壹、二審法院的判決沒有錯。再審申請人劉光明認為行政機關在項目建設過程中的土地征收補償侵犯其合法權益的，應當通過其他合法途徑解決。
此外，人民法院原則上應當公開審理行政案件，但人民法院可以決定書面審理或者開庭審理、公開審理或者不公開審理。不能認為所有壹審行政案件和二審行政案件都必須經過公開審判程序。為節約司法成本，減輕各方當事人的訴訟負擔，人民法院依據職權，對原告或者上訴人的訴訟請求，在法律上不合理的，可以直接不予支持。因此，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條和《最高人民法院關於應訴行政訴訟若幹問題的通知》的相關規定，對壹審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，可以直接裁定駁回起訴；根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條的規定，第二審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，可以不開庭審理。因為本案的主要爭議是法律適用問題，二審法院不開庭進行了書面審理，這是法院的職權，不違反法律。再審申請人提出的二審法院未經詢問即書面審理違法的再審理由也不能成立。
綜上所述，再審申請人劉光明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十壹條的規定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第壹百零壹條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第壹款的規定，裁定如下:
裁判結果
再審申請人劉光明被駁回。
文薇
耿寶健法官
白亞麗法官
王軍法官。
2017年4月26日
助理法官孫
簿記員周平