在推進中國民主法治建設的過程中，如何評價《條例》的出臺？條例為改變政府和公眾的社會生活提供了哪些可能性？如何防止行政機關規避《條例》的規定，不公平地發布應當公開的信息？如何修改保密法，使其立法精神與條例相協調？《條例》是否有可能在近期上升為國家立法？
蔣明安，北京大學法學院教授，公法研究中心主任，中國法學會行政法研究會副會長。
汪玉凱國家行政學院教授，國家信息化專家咨詢委員會委員，國務院電子政務示範工程專家組成員。
莫於川，中國人民大學法學院教授、博士生導師，中國法學會行政法研究會常務理事，參與信息公開立法。
《條例》為保障知情權提供了法律依據。
背景:2006年底，全國政務公開領導小組辦公室有關負責人表示，正在積極起草《政府信息公開條例》。但隨後幾個月，壹直沒有下文，引發輿論高度關註。現在，《條例》正式頒布，我國政府信息公開進入了“有法可依”的時代。
新京報:條例為改變政府和公眾的社會生活提供了哪些可能性？
汪玉凱:首先，政務公開有法律依據。過去政務公開是靠行政力量推動的，缺乏法律依據，壹些應該公開的政府信息沒有公開；法律的明確規定會約束政府的行為，壹些公權力的不合理會得到壹定程度的約束。事實上，壹些地方公權力的濫用，很大程度上是政府與公眾之間的信息不對稱造成的；信息不對稱被打破後，公眾的知情權得到尊重，可以自由表達，從而制約政府權力行使的不合理性。
二是為公眾知情權提供法律保障。如果該公開的信息沒有公開，公眾可以追究相關部門的責任。在過去，公眾完全是被動的，如果政府不公開相關信息，公眾也無能為力。該條例為保護公眾的知情權、參與權甚至互動權提供了法律依據。
第三，《條例》的實施為建設陽光政府提供了重要基礎。有了這個基礎，政府不斷發布信息，公眾的知情權、參與權、互動權不斷得到保障，有助於改變過去暗箱操作、自由裁量權行使過度導致的腐敗。
當然，條例的實施會有很多困難和障礙。比如“權力部門化、部門利益化、利益合法化”:政府把自己掌握的信息作為獲取資源的手段，竭力維持舊體制的慣性。所以隨著條例的實施，會有壹個各方博弈的過程。
防止例外範圍隨意擴大。
背景:《條例》第八條規定:“行政機關公開政府信息，不得危害國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”
新京報:有人擔心第八條會成為不公開的理由，威脅公民知情權的實現。如何看待這種擔心？
汪玉凱:這可能是實施條例的壹個關鍵問題。任何現代國家都有國家安全、國家主權、信息安全和公共秩序的問題，秘密例外指的就是這壹個。我們擔心的是“例外”範圍的不當擴大，應制定配套的具體制度措施，細化《條例》規定的內容。在不公開方面，哪些信息是不公開的？特別是未公開的信息要分類細化，讓各個政府機構有操作依據。這樣也能經得起公眾的檢驗，保證國家信息的安全和主權，防止例外範圍擴大，消除人們的顧慮。
蔣明安:對這些規定的解釋必須符合條例的基本精神和立法目的，遵循“公開為原則，保密為例外”的現代行政管理要求。所謂“例外”，就是要有明確具體的法律法規規定，糾紛最終由司法機關來判決。
《保密法》和《檔案法》應盡快修改。
背景:《規定》第14條規定，行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查程序和責任。行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》(以下簡稱《保密法》)等法律、法規和國家有關規定，對擬公開的政府信息進行審查。行政機關不能確定該政府信息是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定，報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。
新京報:有人認為這是“明確規定了信息披露前保密審查機制的條款”，“信息披露與保密條款的矛盾”。對此妳怎麽看？
莫於川:需要註意的是，保密法規定的保密制度主要是通過分類確定保密等級，並自覺遵守。只有壹些特殊情況需要審查，但很多情況似乎都被理解為保密部門的協助。此次正式頒布的《條例》第14條的規定，其實與保密法是壹致的:首先要求行政機關自行審查，但遇到疑難問題，不確定是否可以公開時，依法報包括保密部門在內的有關部門確認。這種情況也可以理解為幫助行政機關做好公開工作的行政協助機制，不必理解為保密審查機制。
新京報:修改保密法的基本思路應該是什麽？如何與條例的立法精神相協調？
莫於川:在堅持壹定底線的基礎上，更加民主開放。這裏的底線是保守國家秘密與安全，商業秘密與安全，私人權益與安全。任何違反這壹原則的人都會失去平衡，造成損害，增加社會成本，影響社會和諧。有可能用新的立法對其進行補充，或者修正現有的法律。面對法律文件的制定、修改和廢止，仍然需要強調下位法服從上位法，特別法優於普通法，新法優於舊法。
蔣明安:公民知情權的有效實現有賴於修改《保密法》、《檔案法》等相關法律法規，以及制定相關的配套法律法規。條例屬於行政法規的範疇，其級別低於保密法和檔案法。《保密法》和《檔案法》都是上個世紀制定的，部分條款與政府信息公開原則相沖突。如果不對這壹立法精神以及體現這壹立法精神的相關條款進行修改和修正，條例的實施可能會遇到不可逾越的障礙。此外，為保證條例在各部門、各領域的全面實施，有必要制定相關的配套法規，如不久前頒布的《環境信息公開辦法(試行)》。
行政訴訟是法規有效實施的關鍵。
背景:早在《行政許可法》實施後不久，就有學者撰文直指法律實施中有法不依的現象，擔心好的法律會被成功規避，立法者的智慧永遠趕不上執法者。同樣的問題也存在於條例的執行中。
新京報:如何避免條例執行中有法不依的問題？
蔣明安:《條例》對政府信息公開的範圍、方式和程序有明確具體的規定。要嚴格執行這些規定，政府必須認真紮實地開展工作:要成立專門的信息公開工作機構；需要建立專門的信息收集、存儲、保管、交換、咨詢、建立和發布的系統、場所和設施；需要對現有的信息進行清理和分類，預測未來的信息來源，確定公開方案。
此外，公民知情權的有效實現有賴於對違反規定責任的嚴肅追究和對侵犯公民獲取信息權利的有效救濟。政府信息掌握在政府機關手中，如果政府機關及其工作人員出於各種原因不願意公開自己掌握的應當公開的信息。然後，還要有監督、監管和保障措施，如考核、評議、監督、行政相對人舉報、申請行政復議和行政訴訟等。在所有這些措施中，行政訴訟應該是最重要、最有效的措施:行政相對人依法申請獲取某些信息，行政機關違法拒絕的，可以訴諸司法審查；經審查，法院認為相應信息屬於依法應當公開的範圍的，可以責令行政機關限期提供。行政機關拖延提供的，也可以責令行政機關賠償。只有這樣做，才能避免“違法”。
審判和檢察信息的公開也應受到法律的規範。
背景:在全國人大常委會第十個立法規劃中，政府信息公開法作為國務院起草或提請審議的二級立法項目被寫入規劃。今年是第十屆全國人大常委會任期的最後壹年。根據全國人大常委會2007年的立法計劃,《政府信息公開法》不在其中。
新京報:《政府信息公開法》沒有如期列入全國人大常委會2007年的立法計劃。原因是什麽？
莫於川:政府信息立法主要有兩種方式:有人主張先在行政機關內部制定條例，實施壹段時間後再制定法律。有人認為，經過壹些地方的試點，信息公開立法中的壹些問題已經非常清晰，制定壹部政府信息公開法就足夠了。實踐證明，後壹種思路還是挺難的。
雖然“規定”只是行政機關對自身的約束，各地進行的探索也是統壹規範的，但即使這樣也很難，協調壹些部門的意見也很難。我們還應該看到，這部法律在立法規劃中被列為第二類規劃，也就是啟動壹些調研和起草工作。如果條件成熟，計劃審議的法律草案不能在規劃期內制定，這是非常普遍和正常的。
新京報:《條例》成為法律需要具備哪些條件？
莫於川:成為法律是壹個必然的過程。全國人大這樣的最高權力機構來制定法律，當然比政府自己制定規則要好得多。但這需要經驗和教訓的積累。從《條例》頒布到法律頒布，剛好有壹個時間段。在這個循環中可以形成三個步驟:壹是壹些地方的積極探索，如上海、廣州的政府信息公開立法和實施過程，積累了寶貴的經驗教訓，為《條例》的出臺創造了條件；二是在此基礎上制定行政法規，即剛剛發布的《條例》；第三，積累條例實施的經驗，為最高國家權力機關制定相關法律創造更好的條件。這樣的前進步伐可能會更穩健，也是更容易讓人接受的改變行政模式和行政行為的路徑，阻力也會小壹些。
十壹屆全國人大立法規劃正在起草，我估計《政府信息公開法》還是會寫在裏面的。因為經過五年的探索，應該說將《條例》上升為法律會更加成熟；法律頒布時，不僅行政機關，包括審判機關、檢察機關在內的其他國家機關也要受到法律的規範。