葉小川
政府機構改革是中國政治體制改革的重要環節是市場經濟發展的必然要求和體現。中國正處於經濟體制轉軌和社會轉型的關鍵時期，傳統的政府組織和行政管理體制已經成為經濟社會發展的障礙。因此，深化行政管理體制改革，轉變政府職能至關重要。新中國成立以來，我國經歷了幾次大規模的政府機構改革，但都未能實現政府職能轉變的根本性突破。問題的關鍵在於，我國政府機構改革沒有以法治政府的基本理念為指導，缺乏健全的行政組織法的制度支撐。因此，加強和完善行政組織立法是政府機構改革和政府職能轉變的合理要求，也是實現改革目標的重要條件。
關鍵詞:政府機構改革；行政組織法；法治政府
壹個
中國正處於經濟體制轉軌和社會轉型的關鍵時期，傳統的政府組織和行政管理體制已經成為經濟社會發展的障礙。因此，深化行政管理體制改革，轉變政府職能至關重要。當我們討論政府機構改革的發展目標時，有必要對中國以往的機構改革作壹個簡要的回顧。
改革開放前，政府機構改革主要集中在中央與地方的關系上，體現為集權與分權的博弈。
65438年至0954年，第壹屆全國人民代表大會頒布了《中華人民共和國和國務院組織法》，這標誌著中央政府的全面改革。這次改革以加強中央集權為中心，中央政府機構開始擴大。到1956，國務院機構總數達到81。1958下半年，我國以“中央向地方簡政放權，擴大地方自主權”為目標，對政府機構進行了精簡調整。到1959，國務院共有60個部委、直屬機構和辦事機構。隨著中國經濟形勢的好轉，從1960開始，中央再次強調“集中統壹”，但到了1981，為了恢復國務院經濟，國務院工作部門增加到100。
改革開放後，我國政府機構改革逐步與行政管理體制改革和政府職能轉變相結合，改革取得了明顯突破，但也存在不少問題。歷次改革的基本情況如下:
1.1982，中國大規模的改革開放已經開始。隨後迎來了新壹輪政府機構改革。這次改革以“取消重疊機構，合並業務相近的機構”為原則，以下放經濟管理權為重點，將國務院各部、直屬機構和辦事機構由100個減少到60個。同時，增設國家經濟體制改革委員會，合並成立對外經濟貿易部。
2.1988政府行政機構日益不能適應經濟發展的要求，我國再次進行機構改革。這次改革首次將機構改革與政府職能轉變聯系起來，以經濟管理部門為重點，強調政企分開，精簡專業部門，加強宏觀調控部門。國務院部委由45個減少到41個，直屬機構由22個減少到18個。
3.1993年3月，全國人大通過《國務院機構改革方案》。根據這壹計劃，這次改革的核心目標是轉變政府職能，大幅減少中央政府的機構。例如，國務院的工作部門從86個減少到59個，非常設機構從85個減少到26個。
4.從1998開始，以逐步建立適應社會主義市場經濟體制的中國特色政府行政管理體制為目標，政府機構改革再次啟動。這次改革將國家體改委降為體改辦，強化了國家經貿委的職能，將勞動部更名為勞動和社會保障部。與此同時，國務院部委數量大幅減少。
5.2003年機構改革的主題仍然是政府職能的轉變。這次改革後，政府宏觀調控得到加強，過去的兩個宏觀調控機構合並為壹個發改委。同時，為進壹步推進國有企業改革，成立了國有資產管理委員會。
縱觀歷次政府機構改革，從表面上看，都是圍繞行政機構的擴充精簡和公務員數量的增減而展開的，始終跳不出不斷精簡膨脹的怪圈。事實上，歷次政府機構改革都是經濟社會發展的必然結果，與政府的執政理念和政府職能定位密切相關。所以要考察歷次不同歷史階段的機構改革。
改革開放前，我國政府機構改革都是圍繞中央與地方的關系展開的。因此，改革的主要內容體現在中央和地方政府之間的權力分配上。如果在特定的歷史時期需要強調集權，中央政府機構就會迅速膨脹。當這種模式阻礙了經濟和社會發展，機構過於臃腫，效率低下時，他們就會將權力下放給地方政府，這表現為中央政府機構的迅速精簡。改革開放後，政府機構改革仍在不斷精簡和擴大的過程中循環，但已與政府職能轉變和行政體制改革相結合，在不斷探索中前進。特別需要指出的是，1999年，國務院發布了《關於全面推進依法行政的決定》，2004年，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，這是我國行政法治發展的壹件大事，正在對我國政府機構改革起到積極的推動作用。
中國正處於社會轉型時期，經濟和社會發展遇到了許多前所未有的問題，這些問題大多需要公共行政來解決。然而，我國頻繁的政府機構改革導致了行政組織的無序和行政管理的混亂，不僅影響了這些問題的協調解決，也影響了我國行政民主化和法治化的進程。
具體來說，在行政機構問題上，行政機構改革的主體是立法機關還是行政機關本身，沒有明確的法律規定。在實踐中，對行政機關和立法機關的組織沒有嚴格的控制，也沒有公眾的參與。這幾乎成了行政機關的內部事務，顯然與民主法治精神格格不入。此外，行政機構的組織應遵循壹定的程序，以確保行政權力的設立符合公民利益和自然正義原則。現實生活中，行政權力界定不清，政企不分，政事不分，行政組織結構不合理；行政組織規模失控；行政機關的設置不以行政事務為依據，不符合行政管理規律，行政機關職能重疊，都是行政組織不規範的結果。行政組織的混亂必然導致行政管理的混亂。由於行政機關權限劃分不清，會出現多個行政機關或者沒有人管理同壹行政事務的現象。再比如，政府機構的反復精簡，導致中央政府無法與其他國家機關和地方政府機構的設置和人員編制相協調。縱觀歷次政府機構改革，只有國務院的機構和人員得到了真正的精簡，而人大、政協和黨的機構和人員壹直在增加。政府機構頻繁改革，公務員頻繁增減，公務員隊伍不穩定，嚴重影響了政府工作人員的工作能力，不利於培養和選拔幹部。再加上每次機構精簡，裁員的安置和就業限制不到位，導致政府官員進入自己感興趣的經濟領域。這不僅不利於政府保密，也損害了社會公平。
因此，加強和完善行政組織立法是政府機構改革的關鍵。它不僅會影響其他具體行政法律制度的實施，而且有助於行政訴訟制度的發展，規範當前行政管理的無序狀態，保證依法行政的實施，進而推動行政法治化和民主化的全過程。
二
1.中國行政組織法的現狀。
與我國頻繁的政府機構改革相比，我國的行政組織立法相當落後和不完善。1982年憲法頒布後，全國人大重新制定了《中華人民共和國和國務院組織法》。全國人大常委會三次(1982、1986、1995)修訂了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。目前，行政機關組織法的主要來源是這兩部法律。從1998開始，政府機構改革開始實行“三定方案”，即“定職能、定機構、定人員編制”，壹直延續至今。雖然只是國務院內部規章，但對行政職能界定、內設機構設置、編制規模影響很大。但廣義的行政組織法還包括其他零散的與行政組織有關的法律和規範性文件，如七屆全國人大五次會議通過的《關於國務院機構改革方案的決定》。此外，第九屆全國人民代表大會第壹次會議《關於國務院機構改革的決定》和國務院制定的《國務院機構設置和編制條例》1999。憲法和立法法也有相關規定。上述立法和相關規定為我國行政機構改革作出了大量積極貢獻，但總體而言，行政組織立法仍滯後於現實，仍遠未完善，無法完成法治國家最基本的行政機構和職能的法律界定。
2.中國行政組織法存在的問題及原因。
縱觀我國行政組織法的基本情況，我們不難發現，無論是過去還是現在，我國行政組織法的內容還很不完善。具體來說:
第壹，從內容上看，我國只有兩部基本組織法:《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。它們沒有規定政府組織的性質、功能定位、權限和組織程序，沒有規定行政機關的權限必須由法律規定的基本法治原則，沒有明確賦予行政機關對公共行政組織的監管權限，使得包括國務院在內的現行行政機關缺乏設置機構和權限的法律依據。國務院雖然頒布了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，但只是涉及了國務院行政機構設置和編制的程序，並沒有從根本上解決行政機構的無序問題。此外，行政機關規範自己的做法是否合理還有待考慮。
二是從現行的行政組織法體系來看，缺乏與國務院組織法和地方人民政府組織法相配套的必要的法律、法規和其他行政組織規範性文件。中央行政組織法只是國務院的組織法，國務院各部、委、直屬機構和辦事機構沒有相應的組織條例。地方行政組織法只有壹部，省、市、縣、鄉(鎮)沒有單獨的行政組織法。現行地方組織法將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府合二為壹，使得地方各級國家機關和地方各級人民政府的立法內容過於復雜。
第三，從實施效果看，行政組織立法不能適應建立社會主義市場經濟體制、依法治國的需要和政府機構改革的要求。例如，現行國務院組織法中的壹些規定，特別是涉及職權的規定，未能充分體現現代市場經濟的要求和政府機構改革的運行框架；《地方組織法》對地方各級人民政府行使職權缺乏科學的職能配置和嚴格的程序規定。目前，中國正處於向市場經濟過渡的時期，因此，應允許地方各級人民政府的管理職能的內容和範圍有很大不同。現行的“地方組織法”只是壹個籠子。
統壹規定“縣級以上地方各級人民政府”的職權，使縣級以上地方各級人民政府的職權沒有區別。
事實上，在公共行政領域建立現代法治不僅僅是壹個立法問題。如果成文法不能轉化為現實，它只會是壹紙空文，只會造成人們對法律的信仰危機。成文法從概念到成文再到現實，取決於諸多因素及其相互作用形成的合力，如社會發展的需要、政治制度的實際運行、傳統法律文化、當前意識形態、執法者的素質和價值取向等。毫無疑問，成文法的完善是實現法治的必要條件，是實現民主、保障人權、塑造責任政府的必要途徑。正因為如此，我們必須高度重視加強和完善我國的行政組織法。
當然，造成上述問題的原因是多方面的。首先，我國正處於經濟社會轉型期，政府職能和行政管理體制處於不斷調整發展的過程中，立法很難跟上。其次，行政組織立法涉及國家的治理結構、政府與市場的關系、政府與國家的關系。這些都是重要而敏感的問題，我們不應急於在立法上取得成功。第三，依法組織行政機關的觀念缺失。中國有“行政至上”的傳統，行政權壹直很強大，無處不在，支配著個人的壹切。因此，人們很少懷疑行政權力的來源和行政機關存在的合法性，甚至有學者認為行政權力的設立是事實問題而非法律問題。實踐中，人們長期以來把行政組織法中涉及的行政組織形式、行政權力設置、行政機構設置等問題視為行政機關的內部事務，而未能認識到行政組織涉及全民利益。此外，學術界對行政組織法的研究還不夠重視。
三
加強和完善我國的行政組織法是非常必要的，因為:
1.加強和完善行政組織立法是推進依法行政、推進行政法治的需要。黨的十五大和九屆全國人大壹次會議從依法治國、依法行政的高度，提出了加強行政系統的法制建設。2004年，國務院制定了《全面推進依法行政綱要》。依法行政的本質是壹切行政活動都依法進行。首先，強調行政組織建設要法治化。無論是行政組織的權限，還是中央和地方的權力分配，還是行政機構的設置和人員編制，都必須以法律為依據，排除少數人的意誌。其次，行政組織的行政行為要法治化。行政組織對外活動的主體條件、條件、規則和程序應當依法設定。再次，要貫徹平等、公正、民主、效率的原則，做到依法行政、合理行政，確保公民權益的最大化實現。
2.加強和完善行政組織法，是鞏固機構改革成果的重要保證，是推動政府機構改革順利進行的重要條件。作為政治體制改革的重要組成部分，政府機構改革壹直被列入黨和政府的重要議事日程。五大機構改革失敗的原因是多方面的，其中之壹就是行政組織體系法制建設滯後，缺乏強有力的約束機制。隨著經濟社會的發展，行政權力不斷擴大，行政機構日益龐大。根據效率原則，需要壹個高效的政府。這就需要通過行政改革來調整政府，而行政組織法是改革順利進行的重要保障。
3.加強和完善行政組織立法是保證政府職能轉變的重要條件。政府機構改革的關鍵是轉變政府職能，盡快建立適應社會主義市場經濟的政府管理體制。隨著經濟體制改革的深入，企業深層次的體制問題和外部環境問題逐步得到解決，帶有計劃經濟色彩的傳統行政體制成為社會主義市場經濟發展的阻力。按照社會主義市場經濟的要求，我們必須加快行政管理體制改革步伐，轉變政府職能，實現政企分開，按照精簡、統壹、效能的原則，建立高效、協調、規範的行政管理體制。依法界定和規範經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。推進政企分開、政事分開，把政府的公共管理職能和政府履行出資人職能分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。
實現政府職能轉變需要各種外部條件和內部條件，而同時具備外部條件和內部條件的法律制度的規範和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，以法律的形式確認市場經濟條件下政府的管理職能和其他職能，才能促進和保障政府職能的根本轉變。
4.完善行政組織法是構建和完善行政法律制度和行政訴訟法律制度的重要條件。行政組織法是壹個國家行政法律體系的重要組成部分。壹個國家的行政組織法體系與壹個國家的行政機關體系是壹致的。行政組織法的完善對於完善整個行政法律體系具有重要意義。《行政組織法》關於行政立法權和行政立法主體的規定，也將為法院在行政訴訟中認定行政法規和規章的合法性提供依據，也將為解決法規之間、部委與地方法規之間的沖突奠定基礎。
如前所述，行政組織法作為規範行政組織結構和組織管理的法律制度，在行政法治化進程中發揮著非常重要的作用。但目前我國行政組織法體系主要由國務院組織法和地方各級人大及政府組織法1982，以及散見於憲法等法律中有關行政機關組織的規範組成。這個系統並不完美。近年來，學術界逐漸認識到這壹問題的嚴重性，對完善行政組織法進行了大量深入的研究，提出了許多改革和完善行政組織法的設想。我認為，我國行政組織法的完善應從以下幾個方面著手:
第壹，完善成熟的法學理論是立法的重要支撐。法學界應加強對行政組織法的綜合研究。除了對現有的行政主體理論進行修正和完善之外，有必要從更高的角度對行政組織的法律問題進行系統的分析。首先，討論行政組織法的基本理論問題。第二，研究行政組織法應包含的基本內容。第三，分析了行政組織法的立法模式和體系。
第二，修改完善國務院組織法，構建我國行政組織法的基本框架。首先，這部法律明確規定了國務院的性質和地位。憲法第85條規定了國務委員會的性質。“中華人民共和國，國務院，中央人民政府，是最高權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。”但在《國務院組織法》中並未得到進壹步落實。因此，應當規定國務院與全國人民代表大會及其常務委員會的關系，國務院與地方各級人民政府的關系，國務院與各部門的關系。
其次，明確界定國務院的職責和權限。規定國務院的來源、範圍、行使程序和法律責任，並落實到具體部委。根據憲政的基本精神，國務院的權力只能來源於憲法或全國人大及其常委會的特別授權，這是人民主權理論推論的結果。應當規定國務院享有的事務管轄權的具體範圍。明確中央和地方事務的管轄界限。規定國務院的行政立法權要限定在法律明確授權的範圍內，也就是說國務院不享有所謂的立法權，壹切立法都必須以最高權力機關的明確授權法案為依據，而不是像現在這樣“依據憲法或者法律”制定行政法規。
第三，規定國務院的機構設置、人員編制和財務管理。規定國務院組成部門的數量，實際上就是規定總理直接領導下的正部級政府組成人員的數量。這壹數量應根據我國的實際情況在科學的範圍內確定。
最後規定了行政機關的設立、變更和撤銷程序，使政府機構改革有法可依。
第三，國務院應當依據憲法和法律制定相應的內部組織條例，形成完整的行政組織法體系。
第四，從行政組織法的內容來看，不僅要規定保障行政組織正常有序運行的組織機構、職權劃分和行使條款，還要規定公民權利保障、監督機制和法律責任追究機制。這充分體現了依法行政與保障人權的結合，也是建設法治政府的重要保障。
最初發表於2007年第4期《新視野》