人們對這種以促進為主要內容的法律法規和提倡、促進的法律規範沒有統壹的認識。有人認為這種立法是軟法，不應該立法。有人認為這樣的立法解決不了實際問題。作為地方立法者，我們應該關註這壹立法現象，研究其立法法，以便今後做好工作。
壹，促進立法的法律規範的主要類型
促進法律法規中的法律規範和其他法律法規中的倡導和促進規範大致可以分為以下幾類:
(壹)道德倡導規範
壹些法律法規中出現的倡導和推廣法律規範，屬於對人們道德義務的重申。比如《婚姻法》第四條規定:“夫妻應當互相忠實，互相尊重；家庭成員應當尊老愛幼，互相幫助，維護平等、和諧、文明的婚姻家庭關系。”夫妻相互忠誠、尊老愛幼，從古至今都屬於中華民族的傳統美德，現在則以法律規範的形式體現出來。這種崇尚道德的行為，大多是在法律法規的總則部分規定的。
(2)政策的聲明性規範
這種規範主要是重申當前或未來相關問題發展的政策導向，其主要目的是提高相關主體對某項事業發展的信心，為事業發展奠定基礎，穩定秩序。例如，《民辦教育促進法》第三條規定:“民辦教育是公益事業，是社會主義教育的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。”目前民辦教育發展良莠不齊，社會各界質疑民辦教育的聲音不斷出現，限制甚至取消民辦教育的聲音不斷出現。法律的這壹規定明確了國家鼓勵和支持民辦教育的態度，在壹定程度上打消了民辦教育舉辦者或準備進入民辦教育行業者的顧慮。
(三)規範發展趨勢明顯
這種規範主要是通過法律規範的形式來明確壹項事業的未來發展方向。比如《中關村科技園區條例》第六條規定:“中關村科技園區重點發展高新技術產業和其他智力密集型產業。”這通過法律法規確定了中關村科技園區未來的發展方向，為準備在中關村科技園區發展的單位和個人提供了參考。
(4)具體的促進措施
通過具體措施促進和推動壹項事業的發展，是推動立法的主要內容，也是這種立法發揮實際作用的基礎。從法律法規的規定來看，促進措施主要包括以下幾類:
1.稅收減免。這是所有促進措施中最有力的壹種，幾乎所有的促進立法都涉及這種措施，如《中小企業促進法》第23條和《農業機械化促進法》第26條。
2.資金支持。作為需要促進和鼓勵發展的對象，發展的財政保障普遍存在不足，需要通過立法增加財政投入、企事業單位投入等方式。法律法規規定的資金支持措施主要有設立基金、專項資金、優惠貸款、提供擔保等。例如，《促進科技成果轉化法》第二十壹條規定:“國家財政用於科學技術、固定資產投資和技術改造的資金，應當有壹定比例用於科技成果轉化。國家財政科技成果轉化資金主要用於科技成果轉化的引導資金、貸款貼息、補助資金和風險投資，以及促進科技成果轉化的其他資金。”
3.降低準入門檻，簡化手續。促進立法的對象往往是過去被限制和制約太多而不能充分發展的領域。通過立法，取消不必要的限制，降低準入門檻，簡化程序和手續，為其發展創造條件，達到推廣的目的。例如，《中關村科技園區條例》第九條規定:“在中關村科技園區設立企業，辦理工商登記時，除法律、法規規定限制經營的項目外，工商行政管理部門不予具體核準經營範圍。”根據有關方面反映的情況，中關村科技園區企業登記改革促進了園區註冊企業數量的快速增長。
4.表彰獎勵。表彰或獎勵對某項工作做出貢獻的單位或個人，是國家或地方政府的壹種姿態宣示。雖然不能覆蓋所有參與者，但在某些領域有很強的示範效應和帶動作用，可以激勵更多的人參與到這項事業中來。它不僅是壹部專門的推廣法規，而且是幾乎所有法規中的表彰獎勵條款。有的地方法規還把積極的和消極的法律後果放在壹起，規定為“獎懲”。
5.突破法律規定，創造新的制度措施。在壹些法律法規中，為了達到推廣的目的，可能會在普遍的法律規定下創設新的制度措施，從而使這種立法具有改革性和實驗性。值得註意的是，突破性條款的推進性立法必須有充分的政策依據，如國家設立的綜合改革試驗區、特區等。如果沒有政策支持，創新性的規定就會成為違反法律統壹原則的行為。
6.地方措施。在壹些地方立法中，可以根據當地實際情況，規定壹些具有明顯地方特色的措施。比如，在二元結構體制下，城市戶口作為壹種稀缺資源，被法律法規規定為壹些重要領域的重大推進措施。《中關村科技園區條例》在“人才引進”部分，不僅明確了科技園區引進留學人員、科技和管理人才的優惠措施，還直接規定了子女教育問題。《北京市促進私營個體經濟發展條例》也規定了私營企業主取得北京戶口的問題。此類措施在壹定範圍內具有較強的實用性，但也具有明顯的地域性和階段性。
(5)管理規範
值得註意的是，即使在名為“促進”的專門法律法規中，也不完全是促進和倡導的內容，還有大量的監管和約束性規範。這種立法思路壹般表現為通過管理來促進，管理也是壹種促進，即通過管理、規範、提高來促進某項事業更上壹層樓。關於管理規範，它們可以分為兩類:
1.著眼於為被提拔對象的發展創造良好的外部環境，減少發展阻力，達到提拔的目的。例如，《北京市促進私營個體經濟發展條例》第二十七條規定:“任何組織或者個人不得違反法律、法規向私營企業和個體工商戶收費、罰款或者攤派。私營企業和個體工商戶有權拒絕非法收費和罰款；有權拒絕任何單位和個人非法攤派人力、物力、財力；有權拒絕向其索要贊助、捐贈和集資；有權拒絕非法有償服務或者搭售商品、訂購圖書、報紙等侵權行為。”根據我國當前政治體制運行的實際情況和資源配置的現實情況，在大多數問題上，所謂的管理規範應該著眼於規範政府自身行為，提高服務水平，為職業發展創造良好的外部環境。2.加強對被提升對象本身的管理，提高自身素質和發展水平，使其在更高層次上進壹步發展。例如，《民辦教育促進法》第四十條規定:“教育行政部門和有關部門應當依法監督民辦學校，促進辦學質量的提高；組織或者委托社會中介組織對辦學水平和教育質量進行評估，並向社會公布評估結果。”
值得註意的是，在促進立法中，我們可以明顯感受到管理規範和促進規範的比例和安排對立法思路的影響很大，也是立法過程中爭論不休的難點問題。
第二，大量促銷立法的背景
(壹)社會發展的要求
推廣性的法律法規大多不在經濟領域，往往聚焦於社會整體發展中的薄弱行業和事業或需要政府更多服務的領域，如科技進步、教育、公益、就業、社會保障等。因為在市場經濟體制下，只要打破原有的對經濟發展的不必要的約束和不合理的限制，各種經濟力量就會根據自身的特點發揮自身的優勢，在競爭中謀求生存和發展，這也是市場競爭中的必然現象。然而，我國改革開放和經濟發展到壹定階段後，經濟發展取得的巨大成就與社會事業發展不平衡的矛盾逐漸暴露出來。經濟發展帶來的問題，比如環境，人民的身心健康，教育的發展，開始顯現出來。社會發展的薄弱領域需要相應的法律制度來促進和推動其發展，這種需求反映在立法中，從而導致了促進性立法的出現。
(二)政府職能的轉變
促進性立法是在國家職能由單純的管理角色向服務角色轉變，政府管理由計劃經濟體制下的強硬管制型向市場經濟體制轉變的過程中產生的，以維護市場經濟的正常運行秩序，彌補市場本身的缺陷，加強社會保障。在市場經濟體制下，政府的公共管理職能不斷細化為宏觀調控管理職能和公共服務職能。政府在履行宏觀管理職能時，也必須定位為管理與服務並重，而不是簡單的控制者。這壹變化導致了引導、促進、服務和鼓勵的促進立法的出現。
(三)國家治理的轉型
壹般來說，促進性立法具有鮮明的政策性，反映了壹個階段、壹個時期社會的現實需要和政策調控的基本取向，大多屬於政策的固定化、法律化。在過去，這些優惠政策和促進措施與社會管理和治理的要求相比，更適合通過政策、文件、決定和命令來發布和實施。但是，在依法治國基本方略確立、依法行政和建設法治政府日益受到重視的背景下，將需要長期堅持的重要政策法律化，是法治建設取得進步的體現。
第三，如何做好立法推進工作
(壹)轉變觀念，正確對待宣傳立法。
在立法過程中，許多部門和從事立法工作的同誌對推動立法有壹些看法，認為太軟，起不到實際作用；立法中的法律責任不夠明確，有些要求沒有相應的法律責任，是不完整的“法”。這種觀點的存在影響了實際的立法工作。筆者認為這種判斷是基於傳統的管理型立法。所謂起不到實際作用，其實就是管理被服務取代，相對人被政府自身約束所帶來的不適。軟實力是由於懲罰和制裁的不適用性。事實上，法律本身具有許多功能，如引導、預測、評價、教育、強制等。過去的管理立法過於註重運用懲罰等手段來突出法律的強制功能，而忽視了其他功能的運用和發揮。從某種程度上說，促進立法是法律功能充分發揮的回歸。推動立法的力度主要體現在主體(主要是政府和公共服務機構)應采取的推動措施的明確性和具體性，以及考慮和評估的可行性，而不能以是否便於管理來判斷。
(二)加強立法必要性的論證
立法論證是做好每壹項立法工作的前提。推動立法必要性的論證不同於壹般立法的論證。應當重點論證擬推進的事項是否真正屬於未來發展的長期趨勢，擬推進的事項是否能夠且適合通過法律手段推進，如人們私生活中的事項、純道德規範可以調整的事項等。同時需要論證擬推廣措施是否具有長期可持續性，因為法律法規必須相對穩定和權威，不能頻繁變更。不能因為我們改變觀念，就改變每壹項政策都要立法，每壹個推廣對象都要受法律保護。如果我們就壹項可能在短時間內改變的促銷政策進行立法，可能會使立法成為壹種隨意而不嚴肅的行為。
(三)合理配置管理和推廣規範
在推進立法中，如何合理配置管理和推進規範，是直接決定立法價值取向和基本框架的指導思想。筆者認為在這個問題上應該考慮以下幾點:第壹，必要的管理措施對於促進發展是必要的，但作為促進性立法，管理規範的適用重點應該放在有壹定發展基礎、需要更高層次促進的事業上，對需要重點支持的事業不應該施加過多的管理措施，不能以加強管理來淡化促進的基本立法取向，更不能以促進的名義突出管理的本質。第二，就具體立法而言，要考慮被推廣企業在其他相關法律法規中是否有足夠的管理措施，推廣立法中是否有必要過分強調管理措施。比如關於中小企業和私營個體經濟的發展，其他法律法規中有足夠的管理措施。顯然，沒有必要在專門的促進性立法中規定太多的管理措施。第三，要重點看被提拔對象發展不佳的制約因素是外部約束過多還是自身問題。大多數情況下，管理的重點應該是規範政府自身行為，提高管理和服務水平，改善發展的外部環境。
(D)提高促進措施的有效性
法律法規的價值體現在實際效果上。作為壹部促進性立法，為了增強有效性，有必要使促進措施明確、具體、有針對性和可操作性。根據這壹要求，在立法過程中，應盡可能減少道德倡導規範，因為它不屬於法律要解決的問題；我們應該仔細研究政策宣示性和明確發展趨勢的規範。如果性質不準確，可能會使職業發展偏離正確的方向；重點是具體細節和明確的推廣措施，如在法律法規中直接規定優惠和推廣措施，制定配套文件的時限和具體內容要求等。由於促進立法中承擔促進責任的主體大多是政府和公共服務主體，對管理相對人的懲罰、強制和民事、刑事責任不能適用於這些主體，因此需要借助公開透明的外部監督，如權力機關的監督、輿論監督和人民群眾的監督，督促其履行促進責任， 同時建立和完善社會訴求的接受和反饋機制，使促進措施真正落到實處。 同時，今後更重要的是體現在體制內的考核、評價乃至績效考核中，形成完善的制度規範，讓法律法規的規定真正落到實處。
(五)及時研究和總結法律法規的實施效果。
由於推進立法具有典型的政策性、靈活性和階段性，作為權力機關，要做好執法檢查和監督，使推進對象盡快得到更大發展，防止推進措施長期得不到落實；同時，要更加關註和研究政策環境的變化，開展相應的立法後評估工作，及時啟動法律法規的修訂和廢止工作，防止原有的促進措施落在後面，成為限制性措施。
(作者單位:北京市人大常委會法制辦公室)