自由裁量因素
壹些行政法學者將行政自由裁量權稱為“行政權的核心問題”。行政自由裁量權壹般體現在以下兩個方面:壹是事實判斷，涉及全面、真實、有效的證據，可能產生合法或非法兩種後果。二是價值判斷，涉及運用行政法規和相關原則得出結論。它可能有三種後果:合法的、非法的或不正當的。可見，行政自由裁量權行使中的事實判斷壹般不會造成“程序空轉”，而合法和不當的價值判斷形式則為“程序空轉”提供了誘因。在樣本案例中，行政復議機關作出的復議決定在形式上符合法律規定，但其自身行為(如通過書面審查否定裁決機關作出的價值判斷)為形式不當提供了溫床。正是這種矛盾的存在，才會出現“程序空轉”。
(3)程序因素
理論上有正當程序和法定程序。正當程序可以追溯到英國法中的“自然正義”。法律不可能窮盡所有的規則，於是正當程序的概念應運而生。正當程序主要適用於沒有法定程序的情況，實際上是指某壹程序是否“合理”的問題[6]，即行使行政程序自由裁量權是否合理。正當程序也是檢驗和衡量法律程序是否“合法”的基礎。[7]我國目前沒有行政訴訟法，行政法規只規定“違反法定程序”是審查具體行政行為合法性的標準；但在實踐中，這無異於“朝天開槍”，助長了行政機關濫用行政程序自由裁量權。[8]如果行政機關不合理地行使程序自由裁量權，爭議案件就會在行政程序和訴訟程序中循環往復，爭議事項得不到有效解決，必然出現“程序空轉”。
(四)角色因素
無論是在行政復議還是行政訴訟階段，作為原告或第三人的爭議方或當事人都缺乏舉證的審查權。與復議機關作為被告提供的證據相比，他們提供的證據只能作為質疑或者支持證據，沒有獨立證據的功能。同理，他們的意見似乎也是可有可無的。在整個過程中，復議機關始終掌握著復議和訴訟節奏的主動權，即使法院處於公權力地位，也只是被動應對。因此，行政訴訟中的“程序空轉”是難以避免的。此外，管制型政府的行政體制是造成訴訟“程序空轉”的制度性因素，它遵循形式法治，忽視實質法治的要求。
“程序空轉”是社會轉型時期必須面對的司法難題，對我國司法運行產生了極大的負面影響或危害。壹是增加了當事人的訴訟負擔，使權利無法得到有效救濟，加深和加劇了社會矛盾。當事人期待的是司法公正，換來的是對法治信仰的背離。“程序空轉”使矛盾積累、激化，引發嚴重的社會問題；二是導致行政效率低下，浪費司法資源。同時，四方的主要投入也會被浪費；三是誘發涉訴信訪，削弱司法權威。當事人之間的糾紛集中在法院，但他們的訴求得不到宣泄，促使當事人在信訪中尋求幫助，這必然導致司法公信力下降、群眾滿意度下降等諸多問題。
第三，選擇:“第二次機會”司法審查模式的必要性和可行性
(壹)“第二次機會”司法審查權的內涵
復議案件經過行政訴訟，行政裁決機關或者行政復議機關仍未解決爭議，案件再次進入行政訴訟的，法院同時享有對行政機關具體行政行為的合法性、合理性進行審查的權利。這將有助於法院尊重行政機關的自我努力，維護法院的司法權威和公信力。
(二)“第二次機會”司法審查權的必要性
1，尊重先判權。無論是司法理論還是審判實踐，越來越多的學者和法官認識到司法審查權的重要性。江必新教授認為[9]，應突破合法性審查，法院應對程序進行合法性審查；有學者[10]從法律與行政的關系角度提出了“先判權”的理念，實踐中也有法官基於辦案訴求回應了這壹理念[11]。法院只有充分尊重行政機關的“初審權”，才能獲得司法主動審查權；否則，法院的審查權很可能與行政機關的職權發生沖突，從而違反權力平衡原則。當行政機關自身不努力行使職權，侵害行政相對人利益時，法院可以通過“第二次機會”司法審查權實現權力的平衡價值。
2.實現最終司法權。法院掌握最終管轄權，有利於最終正義。“遲來的正義是不正義的”，法律並不完美。當行政機關怠於履行職責解決糾紛時，法院應當主持司法公正，不能止步於合法性審查。《行政訴訟法》實施以來，越來越多的法學學者【12】提出突破現行法院司法審查權，回應實踐需要。
法院掌握終審權，有利於增強公眾對解決糾紛的信心。只要爭議解決機制位於行政系統內，其公正性就可能壹直受到質疑。因為畢竟跟行政有聯系，人家總會起疑心的。因此，在復議與訴訟的關系上，仍然需要貫徹司法最終判決的原則。如果當事人對復議決定不服，還可以向法院提起訴訟，由法院做出最終決定。[13]以滿足公眾對公平解決糾紛的要求。
法院掌握最終審判權有利於推動行政法治從形式法治向實質法治轉變。法院在具體案件中行使合理性審查權，必將促使行政機關積極恰當地行使職權，聽取和尊重爭議雙方的意見。通過判決的壓力，有利於創造和改善行政復議和行政決定的運行環境，促進“公民導向型政府”[14]或服務型政府的形成，從而保護公民的合法權益。
3.促進爭議的實質性解決。當事人糾結於權益糾紛，行政機關糾結於自由裁量權的行使。最終，糾紛沒有得到解決。根本原因在於解決糾紛的制度缺失，即法院在糾紛的實質解決中是壹個“旁觀者”。法院在辦案中壹味遷就行政機關，監督而不是督促其合理行使自由裁量權。沒有有效的激勵，行政機關在解決糾紛時必然會偷懶。當法院主動審查行政機關的作為或不作為時，行政機關會因為“鰻魚效應”而變得更加積極，行政相對人之間的糾紛也會得到認真對待。因此，法院行使“第二次機會”司法審查權有利於促進爭議的實質性解決。
(C )"第二次機會"司法審查權的可行性
有人認為，在行政機關不夠努力的情況下，法院可以直接通過行政附帶民事訴訟解決糾紛，法官因為不願意作為而放棄了這種方式。而最高法院出臺的關於行政附帶民事訴訟的意見過於寬泛，沒有具體的可操作性，有侵犯行政權之嫌。在目前沒有明確法律依據的情況下，法官怎麽敢自行其是？如果行政附帶民事訴訟能夠解決爭議，當事人可以選擇先通過行政訴訟解決，再通過民事訴訟解決。事實上，很少有政黨選擇這種方式。因此，通過民事法律制度解決當事人之間的糾紛是不現實的。行政訴訟是解決涉及行政機關的糾紛，本質上必然可以加入公權力來解決。
當然，如果未來《行政訴訟法》的修改能夠加入行政附帶民事訴訟制度，法官也可以用“尊重之劍”在司法中積極主動。然而，這壹制度並不壹定能解決行政糾紛。《行政訴訟法》規定的法律依據不僅包括法律法規，還包括地方行政法規，涉及地方自由裁量權。因此，行政訴訟的行政性不同於民事訴訟的普遍性，這使得法官無法完全參照民事訴訟制度。比如《江西省林權爭議調解處理辦法》第二十三條規定，有五五開裁定，民事訴訟按照證據優勢原則進行裁判和解決爭議。二者的特殊區別來自於行政意誌和公民自由意誌的區別。
當壹種制度不能完全解決爭議時，就需要吸收或補充其他制度。“第二次機會”司法審查模式以尊重行政機關行使的行政權為基礎，通過司法途徑按行政體制裁判糾紛，可以增加解決糾紛的籌碼，有效填補司法權的空白，同時框定行政權與司法權的互動，實現權力制衡。
第四，路徑:構建“第二次機會”司法審查模式
(壹)司法審查“第二次機會”的範圍
1，程序審核。這裏的程序性審查應從廣義的程序來理解，包括法定程序和正當程序。法院不僅要對行政機關是否符合法定程序進行司法審查，還要對其是否符合正當程序進行司法審查。當行政裁決機關和行政復議機關在形式程序上合法，但違反了實體程序即正當程序，造成“程序空轉”時，法院在給予其自我糾正的機會後，有充分的理由介入審查是否存在違反正當程序的情況，即法院可以行使“第二次機會”審查權。