2003年7月11日，廣州市公安局發布《關於獎勵市民拍攝交通違法行為的通告》(穗公〔2003〕278號)，稱:“為加強道路交通管理，消除交通事故隱患，充分調動群眾參與交通管理的積極性...根據《中華人民共和國道路交通管理條例》相關規定，凡年滿16周歲，具有完全民事行為能力，在廣州市註冊登記的公民，均可拍攝在廣州市註冊登記的機動車違法行為……”這為市民參與交通管理提供了廣闊的平臺。
然而，在日益倡導依法行政的今天，沒有明文規定不允許行政行為，公民參與行政活動的合法性受到極大質疑，廣州市民違法的社會反響也異常強烈。公民參與管理的方式是什麽，是否有明確的法律依據，已經成為理論上迫切需要解決的環節，否則對公民今後進壹步參與行政管理的實踐發展極為不利。
壹、公民參與行政管理的意義
“參與”的意思是參與(事務的策劃、討論和處理)，“參與”可以進壹步解釋為“加入壹個組織或壹項活動，提出意見”。應松年先生曾說:“行政機關的行政行為無非是兩類，即制定規範的抽象行政行為和作出處理決定的具體行政行為。”因此，公民參與行政管理只能在兩種意義上進行。壹是公民可以提出建設性意見，對行政管理計劃、方針、政策發表看法(即制定規範的抽象行政行為)；二是可以深入到某壹具體行政事務(即具體行政行為)的辦理活動中。無論選擇哪種模式，公民參與都將對行政管理產生重大而深遠的影響，其社會價值和法律價值不可估量。
首先，公民參與抽象行政行為可以大大提高政府政策和立法的科學含量，增強可操作性。無論是立法還是政策的制定，目的都是為了付諸實施，能否順利實施，很大程度上取決於是否科學，是否為人民所接受，是否易於操作。要檢驗這壹切，不能只靠管理員的努力，被管理者的觀點很重要。在管理者和被管理者的互動中，不斷修改和磨合，最終產生壹個雙方都能接受的方案，使之得以順利實施。
其次，公民積極參與具體行政活動，對提高行政效率大有裨益。在社會經濟飛速發展的今天，人們已經意識到管理工作的最高境界應該是被管理公民的自我管理，這是壹種主動管理，也就是所謂的“無為”。試想，有什麽比公民自律更方便有效，使其符合全社會的評價標準和法律規範？雖然命令式行政的最終目的是被管理者服從，但其“管理者管理+被管理者服從”的模式相對於“被管理者主動服從”增加了管理環節，對行政效率的提高極為不利。
第二，公民參與行政管理的法律基礎
在現代法治社會，行政權力的行使必須依法進行，“合法性”是所有管理行為的基本要求。什麽是“合法”需要從三個方面來理解:第壹，行政職權只有在法律授予的情況下才能存在，行政主體只能在其法定職權範圍內行使職權，不能超越職權；二是行政職權必須依法行使，不得違反行政實體規範或行政程序；第三，行政授權和行政委托發生時，必須有法律依據，符合法律目的。只有這樣，才能有效規範行政權力的行使，避免權力濫用。
如果行政機關行使管理權力，仍然要求合法來源，不得超越法律界限，遵守法律程序，那麽公民參與管理活動就不能脫離“依法”的框架。另壹方面，雖然我國行政法制建設取得了相當大的成就，但公民參與管理活動的法律規範還很不完善，亟待完善。
首先，應當肯定“行政聽證制度”的建立為公民參與抽象行政行為提供了法律保障。自1996聽證制度在我國正式建立以來，公民享有充分的權利參與立法和價格政策的制定，並能影響其走向和內容。
例如，1998年5月起施行的《中華人民共和國價格法》第二十三條明確規定:“制定公用事業價格、公共服務價格、自然壟斷商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見。2001年8月正式實施的《政府價格決策聽證暫行辦法》也指出:“公民對公用事業價格、公共服務價格、自然壟斷商品價格的制定和調整享有知情權，有關部門作出價格決策前必須舉行聽證。"
又如《中華人民共和國立法法》第五十八條:“行政法規起草過程中，應當聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”但是，我們可以看到，公民在參與具體的管理行為時，法律依據模糊甚至缺位，成為公民參與能力的障礙。對廣州市民非法拍照持否定觀點的原因之壹是其在法律上沒有依據。“行政機關的強制執行權實際上體現在壹系列流程和環節中。拍違法照片其實就是壹個收集、收集、收集證據的過程...現在相當於讓普通市民...行使壹種權力，容易導致權力的異化。”廣州的壹些人大代表也介入，讓公眾對拍賣的違規感到尷尬。
壹是根據《道路運輸行政處罰規定》第三條:“縣級以上人民政府交通行政主管部門負責實施本規定。縣級以上人民政府交通行政主管部門可以委托其道路運輸管理機構行使本規定中的道路運輸行政處罰權”；《中華人民共和國道路交通安全法》第五條:“縣級以上地方人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理”。交通管理處罰權的主體是縣級以上人民政府交通行政主管部門，其他任何人都不享有這壹權力。
二是《行政處罰法》第三十六條:“行政機關……必須全面、客觀、公正地調查收集有關證據……”；《道路交通安全法》第72條:“...交通警察應當對交通事故現場進行勘驗、檢查，收集證據”；第114條“公安機關交通管理部門可以根據交通技術監控記錄，對違法的機動車所有人或者管理人進行處罰。”交通處罰必須在證據充分的前提下進行，取證工作是交管部門的法定權力。