PPP項目實質內容的變化
PPP項目的實質內容包括項目的建設內容和邊界條件。顧名思義，項目建設內容包括項目整體建設和分項工程建設，項目邊界條件主要包括權利義務、交易條件、履約保證和調整銜接。邊界條件可以分為兩類:核心和非核心。所謂項目核心邊界條件，即PPP項目的核心指標，包括運營模式、項目合作期限、回報機制、資產歸屬等。，都體現在項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告中，並集中體現在采購文件中，成為項目合同的重點內容。
在PPP項目推進過程中，既可能發生建設內容的調整，也可能發生邊界條件的變更，而這些實質性的變更主要發生在項目的準備、采購和實施階段，對應的文件是實施方案、采購文件和項目合同。
在項目準備階段，可以對實施計劃的內容進行實質性更改。
PPP項目實施方案經項目實施機構報地方人民政府批準後，原則上不予修改，此後應嚴格按照實施方案推進項目。確需變更內容的，非核心邊界條件或其他程序性事項的調整不得影響物有所值評價和財政承受能力論證，否則屬於建設內容或核心邊界條件的調整，涉及重新編制可行性研究報告、物有所值評價報告和財政承受能力報告，需要進行二次鑒定。
鑒定結果壹般有三種:壹是調整後的項目不再適合PPP模式；二是仍可作為原PPP項目推廣；第三，原PPP項目終止，新PPP項目成立。需要註意的是，如果項目在調整變更前已經進入示範庫，可能會涉及到撤銷或變更描述等問題。
在項目采購階段，可以依法調整采購文件的內容。
根據《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)及相關規章制度，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性談判和單壹來源采購。在采購過程中，可以對采購文件進行調整，但受到相關法律法規的限制。
(1)對於公開招標，根據《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標法》)第二十三條規定:“招標人對已發出的招標文件進行必要的澄清或者修改的，應當在招標文件要求提交投標文件截止時間至少十五日前，以書面形式通知所有招標文件收受人。這種澄清或修改的內容是招標文件的組成部分。”
(2)對於競爭性磋商，根據《財政部關於印發〈政府采購競爭性磋商管理暫行辦法〉的通知》(財庫[2014]214號)中《管理辦法》第二十條規定:“磋商過程中，磋商小組可以根據磋商文件和磋商條件，對采購需求和合同草案條款中的技術和服務要求進行實質性變更，但不得變更磋商內容。實質性變更的內容應由買方代表確認。對磋商文件所作的實質性修改是磋商文件的有效組成部分，磋商小組應及時以書面形式通知所有參加磋商的供應商。”
(3)對於競爭性談判，根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)第三十二條規定:“談判過程中，談判小組可以根據談判文件和談判情況，對采購需求和合同草案條款中的技術和服務要求進行實質性變更，但不得變更談判文件中的其他內容。實質性變更的內容應由買方代表確認。對談判文件所作的實質性修改是談判文件的有效組成部分，談判小組應當及時以書面形式通知所有參加談判的供應商。”
簡而言之，采購文件在公示後，社會資本提交響應文件前，可以根據法律法規進行調整。但在采購結果的確認談判階段，根據財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第十五條規定，只能對合同中可以變更的細節進行確認和談判，不能涉及合同中不可談判的核心條款。這裏的“可變更的細節”包括項目的程序性內容、輔助性內容，或實質性內容，但不包括施工內容和核心邊界條件，即“不可協商的核心條款”。
項目建設的內容和核心邊界條件都在招標文件中有所體現，因此必須按照采購文件簽訂項目合同。比如《招標投標法》第四十六條明確規定，應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得訂立背離合同實質性內容的其他協議。否則招標無效，不合法。
在項目實施階段，項目合同的變更受到限制。
(1)合同內容不得與采購文件相沖突。招標人與中標人訂立背離合同實質性內容的協議，因違反《招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》(以下簡稱《招標投標法實施條例》)等法律法規的強制性規定，將導致合同無效。並且根據《招標投標法實施條例》第七十五條的規定，招標人與中標人訂立背離合同實質性內容的協議的，由有關行政監督部門責令改正，可以處以中標項目5‰以上10‰以下的罰款。
(2)補充協議對建設內容有嚴格限制。根據《政府采購法》第四十九條和《政府采購法實施條例》第六十七條規定，政府采購合同履行中，采購人需要增加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，可以在不變更合同其他條款的情況下，與供應商協商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。
因此，當追加采購金額不超過原合同采購金額的10%時，法律允許對合同實質性內容進行調整，但必須滿足以下四個條件:①只能由采購人追加；②追加的貨物、工程或服務必須與原合同相同；③合同的其他條款不得變更；④雙方應協商簽訂書面補充協議予以確認。
擬追加的采購金額超過原合同采購金額10%時，不得以補充協議方式變更合同，否則根據《政府采購法實施條例》第六十七條規定，由財政部門責令限期改正，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，並予以通報。在這種情況下，應針對額外零件單獨啟動新的采購程序。
(3)工程合同變更的程序要求。壹般來說，根據項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可以根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求和結構的變化，提出修改合同，即申請變更項目合同，在不違反上述法律法規的前提下，經當地人民政府批準後實施。
PPP項目實質性內容變更重復審批的風險
根據國務院辦公廳《關於加強和規範新開工項目管理的通知》，新建項目審批文件主要包括水土保持方案、環境影響評價報告、項目用地預審報告、規劃選址意見、用地和規劃許可等。但在實踐中，已批準的項目有很多實質性的變化，涉及到重新審批。是否存在重復審批，要看原審批的性質。
壹般來說，原審批分兩種情況:壹是根據《中華人民共和國行政許可法》和《國務院法制辦撤回、撤銷、註銷、吊銷行政許可適用規則》規定，審批屬於地方行政許可範圍時，行政許可的客觀情況發生重大變化的，行政機關基於公共利益的需要，應當撤回已經作出的行政許可。申請人可以向審批機關提出撤回申請，行政機關應當作出書面決定，說明項目用地、規劃許可等撤回行政許可的法律依據或者事實依據。第二，如果審批不在行政許可目錄範圍內，那麽審批實際上是立項的前置處理程序，不屬於行政許可。此時，項目性質、規模、建設地點發生變化，無需辦理撤銷、註銷等行政手續，即可重新報批，如水土保持方案、環評報告、用地預審報告、可行性研究報告等。，自然就不需要反復審批了。
PPP項目中增加異質建設內容的風險及對策
雖然前文說明了PPP項目在準備、采購、實施階段實質性內容的可行變更方案，但實踐中仍存在風險較大的變更行為，即在項目實施階段加入異質建設內容。尤其是92號文件[2017]發布以來，即使當地有真實需求，壹旦操作不慎，也可能觸犯法律，被禁止入庫或清倉。
具體來說，在項目實施階段直接增加非同質建設內容，是違反《政府采購法》第四十九條的。為了避免這種風險，有三種選擇。
(1)根據新項目增加的合同建設內容，對整個項目重新招標。也就是說，重新走壹遍編制采購流程，但存在以下風險:①由於金彩[2065 438+09]10號明確規定“采用公開招標、邀請招標、競爭性咨詢、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方”，原社會資本可能無法中標；②由於項目提前終止，很可能需要解散項目公司，帶來壹系列解散問題；毫無疑問，這種推倒重來的方案將嚴重影響工程進度。
(2)購買規劃的非同質建設內容作為新的PPP項目，即把壹個大項目分成兩個項目。這種方法的優點是避免了上述第壹種方案的第二種風險。雖然現有項目不需要重新采購和延期，但第壹和第三種風險是無法整體避免的。
(3)地方政府財政支出責任不超過5%時，可考慮列出規劃的非同質建設內容，由政府自行投資建設，不影響原有PPP項目，無法律風險。
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綜上所述，不僅PPP項目需要變更符合正反清單的要求，其變更行為本身也必須符合法律法規。這說明中國PPP經歷了野蠻生長期和管制調整期，正式進入穩步推進期。所以PPP在中國大有可為，但前提是不忘初衷，規範發展，服務改革。