壹、投資制度的基本原則
根據國務院2004年7月16號發布的《關於投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)，規定投資體制實行“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的基本原則，並根據這壹原則將投資項目政府的管理職能分為三部分，即審批制、核準制和備案制。
(壹)審批制度
1.所有政府投資項目都獲得批準。
政府投資項目可以分為兩種方式:直接投資和資本註入。從投資決策的角度，決策需要審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外，開工報告不予審批。同時，政府投資項目的初步設計和概算要嚴格審批。本書將這部分審批稱為全審批制。
2 .企業使用政府補助、貸款、貼息投資項目采取部分審批制。
政府對項目采取投資補助、轉貸和貸款貼息的，決定要求只審批資金申請報告。具體權限劃分和審批程序由國務院投資主管部門會同有關方面研究制定，報國務院批準後公布實施。因為這類項目的文件審批範圍比較小，所以本書稱之為部分審批制。
(2)審批制度
對於政府核準的投資項目目錄中的企業投資項目，政府僅從維護公眾利益的角度核準重大項目和限制類項目。對企業投資建設實行核準制的項目，只需向政府提交項目申請報告，無需辦理項目建議書、可行性研究報告和開工報告的審批手續。政府向企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、維護公共利益、防止壟斷等方面審批。
(三)備案制度
企業投資建設項目，除實行核準制的項目外，其他項目不論大小，均采用備案制。除國家另有規定外，企業應當按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。實施備案制的具體辦法由省人民政府制定。國務院投資主管部門要加強對備案工作的指導和監督，防止以備案名義變相審批。
(4)總結
關於PPP項目的投資程序，應采取核準制、核準制或備案制。目前法律法規沒有明確規定。基本上，PPP項目具有社會資本投資項目和政府補貼項目的雙重性質。根據《關於投資體制改革的決定》內容的說明，如果從社會資本投資的角度看PPP項目，應采用核準制或備案制；但從政府補貼的角度看，如果是準經營性PPP項目，解釋應采取部分審批制；如果是非經營性PPP項目，項目收益完全依靠政府購買服務。決定中沒有規定應該采取什麽樣的制度。所以，通過以上的解釋，我們可以知道政府的管理權力和責任在PPP項目的投資體制中應該采取什麽樣的制度，目前還沒有明確的規定，需要以後通過立法來解決。
另外，根據國家發展改革委辦公廳(NDRC[2016]1818號)8月16日下發的通知，“1。政府通過投資補貼參與的國家。政府以註資方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按審批制管理，可行性研究報告直接報批。”可見，準經營性高速公路項目，即政府以投資補助方式參與的項目，采用核準制，政府投資項目公司的高速公路項目，即政府以註資方式參與的項目，采用核準制；筆者認為，有必要討論審批制在後壹種情況下的適用；首先，壹般來說，在項目方面，政府補貼的金額通常多於政府投資入股的金額，所以政府負擔較多的補貼項目采用核準制，政府負擔較少的入股項目采用核準制，在程序上似乎有些混亂；此外，政府參股項目公司的準經營性項目。政府除了參與投資，還需要針對項目的資金缺口給予項目公司補貼。對於這種既有股份又有補貼的項目，究竟應該實行核準制還是審批制，根據《通知》的內容是無法解決的。因此，本書認為現行投資體制不適用於PPP項目。
二、政府投資項目的審批流程
目前，我國對PPP項目的投資審批沒有直接的規定，但財政部《第三批示範項目評審標準》要求，新建項目必須完成城市規劃、項目立項、可行性研究等審批程序，因此在實踐中，PPP項目往往按照政府投資項目的審批程序辦理。國家發展改革委2014年3月1日發布的《中央預算內直接投資項目管理辦法》(國家發展改革委令第7號)對政府投資項目的立項和可行性研究的審批程序有詳細規定，項目審批與城市規劃也有壹定程度的銜接，故對相關內容也解釋如下:
城市規劃程序
根據《城鄉規劃法》第五條，城市規劃應當以國民經濟和社會發展規劃為依據，並與土地利用總體規劃相銜接(即國民經濟和社會發展規劃→城市規劃→土地利用總體規劃)。規劃內容具體分為以下四種類型:
1.城市總體規劃
城市總體規劃是指城市人民政府根據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史狀況和現狀特點，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局，在壹定時期內作出的綜合部署和具體安排。城市總體規劃是城市規劃的第壹階段，是城市建設和管理的依據，壹般稱為“總體規劃”。
2.分區規劃
分區規劃是指在城市總體規劃的基礎上，對局部地區的土地利用、人口分布、公共設施和城市基礎設施的進壹步安排。
3.控制性詳細規劃
以城市總體規劃或分區規劃為基礎，確定建設區域內土地使用性質和強度的控制指標、道路和工程管線的控制位置以及空間環境控制的規劃要求，壹般稱為“控制性規定”。
4.修建性詳細規劃
依據城市總體規劃、分區規劃或者控制性詳細規劃，為指導各類建築和工程設施的設計和建設而制定。它是城市詳細規劃的壹種，壹般稱為“規則的修改”。通常，在有了總體規劃、控制規劃和修改規劃之後，可以根據這些規劃指標對項目進行進壹步的設計。
(2)項目啟動程序
項目啟動程序是指確定哪個單位負責壹個項目，並對項目進行初步分析。通常在項目立項階段，要求項目單位編制項目建議書，內容包括對項目建設的必要性、主要建設內容、擬選址、擬規模、投資估算、資金籌措、社會效益和經濟效益的初步分析(參見《辦法》第10條前款)。項目建議書編制完成後，項目單位應按規定程序將項目建議書報送審批部門審批。項目審批部門對符合有關規定且確需建設的項目，應當批準項目建議書，並將批準文件抄送城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門(參照《辦法》第11條)。
PPP項目的項目單位(或發起人)應該是誰？是由實施機構持有還是由項目公司持有？在這個問題上，筆者主張實施機構應該是項目單位，而不是項目公司。原因如下:第壹，采購流程尚未進入項目立項階段，社會資本方尚未選定，項目公司更不可能存在。因此，只有實施機構才能申請立項並擔任項目單位。二是邏輯上應該認為項目是可行的，有實施的必要，然後可行性研究報告通過了審批。需要成立項目公司來實施項目。項目公司不應在可行性研究報告批準前成立。因此，在項目立項階段可行性研究報告尚未獲得批準的情況下，只有實施機構才能完成項目審批申請。第三，之所以有人主張項目公司應該是項目單位，是因為過去審批的做法是建設單位是項目單位。在PPP模式中，項目公司扮演的是建設單位的角色，所以項目公司應該是項目單位。筆者認為，這種觀念受到了傳統模式的影響。過去傳統模式基本是項目建設單位作為項目單位，PPP項目的審批要自主安排，不受傳統模式的影響。
雖然筆者的立場是實施機構應為項目單位，但如果有特殊情況，如貸款需求、產權登記需求、施工合同備案需求等。，項目公司應為項目單位，也可以同意將項目單位由原實施機構變更為項目公司。
(三)可行性研究報告審批程序
項目建議書批準後，項目單位應當根據項目建議書批準文件組織可行性研究，並向城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門申請辦理規劃選址、用地預審、環境影響評價等審批手續(參照《辦法》第12條)。編制可行性研究報告，對項目的技術經濟可行性、社會效益、節能降耗、資源綜合利用、生態環境影響、社會穩定風險等進行綜合分析和論證。、落實各項建設和運營保障條件，並按照有關規定取得相關許可和審查意見(參照《辦法》第14條前款)。
可行性研究報告編制完成後，由項目單位按規定程序報送項目審批部門審批，並附以下文件:(1)城鄉規劃行政主管部門出具的選址意見，(2)國土資源行政主管部門出具的用地預審意見[1]，(3)環境保護行政主管部門出具的環境影響評價批準文件，(4)項目的節能評估報告、節能評估報告表或節能登記表，以及。
特別要討論的問題是，目前的可行性研究報告是為固定資產投資審批而設計的，報告內容只有建設期沒有經營期。筆者認為，對於PPP項目，可行性研究報告應處理項目運營期的技術、績效評價和概算，因此可行性研究報告的概算應包括建設期和運營期的費用。目前很多工程咨詢單位無力處理運營期的相關問題，導致以PPP為本質的BT項目沒有運營期。
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