壹、稅務行政執法危機的體現及意義
稅務機關在行政執法過程中有許多困難。“上萬裏路，入千家，受百家之影響”是稅務人員工作的真實寫照。同時，由於稅務行政執法風險而存在的潛在危機也對稅務機關規範有效執法提出了更高的要求。
據有關資料和媒體報道，由於執法不當、執法失誤、行政不作為或稅法執行不嚴等問題，稅務行政復議案件和行政訴訟案件在我國比較普遍，近年來呈上升趨勢，因此有不少稅務人員被追究責任。據不完全統計，全國稅務行政復議案件1994至2000件，從2006年的5438件上升到2005年的3305件，是前6年的3.2倍；我國稅務行政訴訟案件從1994到2000年為328件，2006年5438到2005年上升到1081件，是前6年的3.3倍。在行政復議案件和行政訴訟案件中，能夠維持原決定的案件不多，敗訴率比較高。如2005年全國稅務機關審結的復議案件中，維持、撤銷、變更復議決定的比例為54:46；人民法院審結的稅務行政訴訟案件中，判決維持與撤銷、變更的比例為48:52；2004年，全國稅務機關對204，900名稅務人員進行了調查，4，597人受到行政處分，65，438人被移送司法機關。2005年7月至2006年底，檢察機關共查處瀆職侵權稅務人員439人。2006年，僅國稅系統就有144名稅務人員因瀆職侵權被檢察機關查處。然而，從去年年底到今年3月，廣州市8名基層壹線稅務員和某局屬單位壹名副局長先後玩忽職守，以權謀私。他們被紀檢、檢察機關訊問、拘留、取保候審甚至逮捕、拘留，給廣州地稅帶來了不可挽回的負面影響。慘痛的教訓不得不敲響警鐘，引起我們的重視。
鑒於以上情況，筆者認為稅務行政執法危機的提出具有深刻的現實意義。
(壹)稅收行政執法危機能否有效維護稅收執法人員的切身利益。科學預防和化解稅收執法危機，從而確保稅收執法安全，是保護同誌、穩定隊伍的基礎，也是內樹正氣、外樹形象的關鍵。
(二)稅務行政執法危機時，能樹立稅務執法機關的良好形象。比如，執法人員在稅務行政執法中能時刻保持危機感，做到正確文明執法，同時做好納稅服務，努力化解稅收征繳矛盾，既能化解稅務行政執法中的危機，又能樹立自身和整個稅務執法隊伍的良好形象。另壹方面，如果執法方式簡單，執法手段粗暴，就會造成稅收征繳關系緊張，降低執法安全系數，增加稅收行政執法的危機，損害執法隊伍的形象，使稅收執法工作陷入被動。
(3)稅收行政執法危機可以保證稅收執法質量和稅收收入。如果執法人員在稅務行政執法中能始終保持危機感，就能保證政令暢通，提高責任心，克服麻痹思想，保證盡職盡責，得到應有的壹切。
(4)稅務行政執法危機也可以預防腐敗，克服官僚主義，促進廉政建設。雖然是極少數稅務幹部因不誠信行為引發稅務行政執法危機，但他們的行為嚴重影響和玷汙了稅務工作者的形象，損害了稅務機關的權威，褻瀆了法律的尊嚴。
二、稅務行政執法體制危機分析
稅法是壹把“雙刃劍”，在規範納稅人納稅行為的同時，更大程度上制約了稅收執法權的行使。當前，稅收執法危機不是孤立的社會現象，既有稅務機關自身的因素，也有社會經濟根源。既有客觀因素，也有主觀因素。總結起來，有以下原因:
(壹)稅務人員缺乏執法危機意識。壹些稅收執法人員對稅收執法不當可能造成的風險和後果缺乏有效認識，法律意識淡薄，執法隨意、執法不嚴；部分執法人員素質提升滯後，未能適應經濟和稅收發展的巨大變化，導致執法程序不嚴，出現執法危機。主要包括:
1，工作效率低。比如稽查部門辦案時間過長，導致納稅人失蹤，證據丟失，導致壹些本來可以最終處理的案件因為證據不足；納稅人對稅務征收機關辦理的涉稅審計事項超過時限提出質疑的；稅源管理信息失真，納稅人騙取發票後消失，造成稅收流失。這種風險在日常表面上是不容易察覺和忽略的，最終後果可能極其嚴重，甚至要承擔法律責任。
2.稅務處理不當。稅收執法人員對稅法及相關法律理解的偏差，使其對稅法沒有明確規定的事項進行補稅；擅自延期繳納稅款，未按規定加收滯納金的；對壹些應當給予行政處罰的案件沒有處罰；在工作中註重實體，忽視程序，導致案件因程序違法而無法辦理。據有關數據顯示，在1999至2004年期間，稅務機關的流失率從66%左右上升到82%左右，遠高於全國行政機關40%的平均流失率。其中，稅收執法案件在提供法律證據方面的有效性是執法中最薄弱的環節。
3.稅收執法不到位。壹是文書送達違法，文書未送達法律人員。如果涉及對納稅人采取稅收保全、稅收強制執行等措施，會引起糾紛和沖突，存在直接的敗訴風險；二是執行措施不到位，欠稅(費、罰款)未有效追繳。法律賦予的追繳稅收的措施沒有得到充分利用，造成國家稅收流失。
4.制定和發布不規範的文件或內部工作流程，壹定程度上會增加危機發生的概率。目前各種管理制度對稅務人員的要求越來越高，從長遠來看有利於稅收征管的規範和發展，但有些對稅收執法人員的要求過高，甚至把本應由納稅人承擔的義務和責任都要求稅務機關和稅收執法人員承擔。而且各種管理制度和管理要求相互重疊，壹個要求比壹個要求更完善，在當前的法律環境和稅收征管環境下，對從事基層稅收管理的稅務人員造成了很大的壓力，從而為自己設計了制度性的不作為陷阱，增加了執法危機的概率。
(2)個別收稅員利用自己的權利作為謀取私利的工具。基層稅務人員工作在壹線，經常與納稅企業、管理者、中介機構打交道，特別容易成為個別不法分子腐敗的主要對象。壹些別有用心的人，通過物質利益的“誘餌”，極力拉攏和“拉近”與稅務幹部的關系，或通過中介機構充當“經紀人”，尋求和謀求不繳稅或少繳稅。但是，當個別收稅員把自己的權利作為謀取私利的工具和手段時，就可能導致廉政危機。
1，審計選取人情案和關系案。目前對案例選擇的評價不完善，案例選擇隨意性大。個別人員利用處於案件檢查“入口”和“放水不留痕跡”的便利，采取“當站，不站”等選擇性立案方式謀取不正當利益。
2.實施個案檢查。稅務稽查人員在開展案件檢查時，利用證據選擇缺乏統壹標準和程序、證據選擇過程缺乏有效監管等管理漏洞，重小問題、避大問題、輕大問題，以業務不熟、證據不足為借口，多報或少報應追繳的稅款，私下謀取不正當利益。
3.執行情況。稽查人員利用案件執行公開程度低、執行監督不嚴、主觀隨意性較大等漏洞，縱容或指使納稅人轉移可執行財產，導致案件稽查處理結果得不到執行或部分執行，私下謀取不正當利益。
4.企業所得稅匯算清繳及後續管理。稅務管理人員利用企業所得稅最終匯算清繳多由中介機構代理的特點，與中介機構或納稅人達成默契，采取對存在的問題視而不見或指定中介機構等措施，與中介機構或納稅人私下合謀謀取不正當利益。
5.稅收減免。無論是政策性減免還是困難性減免，在實踐中，稅收減免的具體操作口徑往往掌握在稅收管理員手中。在申請人數眾多而實際批準的減免稅額度有限的情況下，稅務管理者很容易利用上級關於自己工作和納稅人關於減免稅條件的“雙重信息不對稱”來謀取不正當利益。
(3)稅收立法的缺失和不完善。稅收立法的缺失也有其造成稅收行政執法危機的深刻原因:
1，很難準確把握實體法的相關要素。我國現行稅收實體法主要由各稅種的單行法、行政法規和規章組成。壹些稅種的稅種要素在法律、行政法規和規章中沒有規定。稅務機關行使稅收執法權的自由裁量權過大，主觀因素很容易影響最終的稅收結果，違背了稅收法定主義原則，必然導致稅收糾紛和執法危機。
2.稅收規範性文件的制定不夠嚴謹。就廣義的稅收法律體系而言，稅收規範性文件處於末位，法律效力最低；狹義的稅法體系僅指國家立法機關依照立法程序制定和頒布的法律、法規和規章。稅收規範性文件不屬於狹義的稅法範圍，壹般是作為實體法的補充和解釋而存在的。由於部分稅收規範性文件內容存在漏洞，表述不夠嚴謹，導致不壹致、銜接不暢，影響實體法的實施效果。但是，稅收案件壹旦進入行政訴訟階段，人民法院在審查具體行政行為時，只是以法律法規為依據，規則只能作為參考。因此，規範性文件對實體法作出的解釋或補充在行政訴訟中是無效的，據此作出的執法行為可能導致執法危機。
3、稅收訴訟法的壹些規定過於原則，不利於操作。在稅收執法實踐中，稅收征管法還存在壹些模糊的空間，如:關聯交易的納稅調整和補償是否要在稅收中加收滯納金；對納稅人未足額申報納稅、如何把握征稅限額等問題不明確。，使得稅收執法陷入執法“亂”或“不作為”的尷尬境地，並可能遭遇執法危機。
(4)稅收征管機制等系統性原因。由於稅收征管機制和外部幹預的系統性原因，稅收行政執法危機主要包括:
1，稅收征管機制不健全。從“收、檢”的辯證關系看，收是目的，管是基礎，檢是保障。但在實際操作中，存在權限劃分不清、溝通不暢等問題。由於職能分離，稅收征管和稽查之間信息交換渠道不暢，相關涉稅信息無法在各部門間有效運作，影響了對涉稅違法行為的打擊，形成了大量的逃戶和非正常戶，形成了執法危機。此外，稅務與工商、銀行、金融等部門之間、國稅與地稅之間、不同地區稅務部門之間也存在信息共享不暢、溝通不及時等問題，也會影響稅收執法打擊力度，造成工作被動。
2.來自各方面的幹預風險。由於地方經濟發展速度和社會就業的壓力，許多地方政府遵循“只關註經濟”和“只關註GDP”的片面工作思路。但稅務機關與地方政府之間存在各種聯系，特別是在稅源、資金、建設等方面，往往對政府的“欲”與“大局”采取合作態度。壹些政府處於法律的邊緣。在這樣的社會環境下，稅收執法壹直處於各種矛盾的焦點，行政幹預、人為幹預、部門間配合不力、司法腐敗等壹系列問題嚴重制約了執法的公正性。
3.稅收執法受到多層次的監督和制約，增加了執法危機。隨著稅收收入在國家財政收入中的比重越來越大，稅收執法作為國家行政執法的壹部分，壹直受到各級紀檢監察機關、人民檢察機關和社會各界的密切關註。稅務機關和執法人員的社會監督力度加大，這就要求稅務機關及其工作人員有更高的執法水平和更嚴格的執法標準。
三、稅務行政執法危機的化解
解決稅務行政執法危機是國家稅收管理機制的重要組成部分，也是依法治稅、依法治稅的根本保證。對此，美國著名行政法學家懷特指出，行政運行中存在許多不良情況，如濫用權力、違法違紀、侵犯公民權利、管理不力、不負責任等，容易導致稅收行政執法危機。因此，有必要制定和完善相應的對策機制，以有效監督行政系統，保證其高效運行。同時，它還“確保行政官員的行動不僅與法律相協調，而且也符合公民的目的和心理。”我們可以通過提前溝通，制定完整的危機應急管理方案，將危機給稅務機關帶來的損失降到最低。此外，壹旦發生危機，稅務機關要學會有效溝通，學會處理和化解危機；化危機為稅收發展的機遇。
對策之壹:制定危機應急管理計劃。危機管理也稱為應急管理。如果沒有提前做好準備，危機發生時就很容易出錯。為了提高危機應對的質量和效率，我們有必要制定壹個危機應急管理計劃。面對可能出現的稅收執法危機，我們可以采取的措施包括規避、遵從和合作。采取這壹措施決定了我們能否在危機發生時有效地化解和解決危機。在當今和諧社會，以溝通協調的合作態度解決行政執法危機應該是我們的首選。可以通過與納稅人溝通、與上級部門協調、與司法部門協商，在壹些對自己不重要但對對方重要的問題上做壹些讓步，來化解執法危機，避免行政失敗的發生和被追究執法責任。尤其是危機發生後，面對納稅人或外部監管單位，我們該說什麽，由誰說，以什麽方式說，如何才能控制或爭取最佳的傳播效果？因此，有必要制定危機應急管理計劃。
具體來說，在制定危機應急管理方案時，應把握以下原則:首先明確責任，然後采取相應的對策。如果稅務機關沒有責任，危機完全是納稅人造成的，就應該采取速戰速決的策略，盡快書面回復納稅人，說明問題。如果稅務機關要負全責，就應該采取以退為進的策略。首先，他們應該做出書面承諾，公平處理問題，然後采取措施阻止事態的蔓延，最後，他們應該敢於公開檢討，挽回影響。如果稅務機關要承擔部分責任，就應該采取社會協商的策略。首先，他們應該邀請公正的第三方來確定責任。其次，他們應該選擇納稅人的“意見領袖”進行平等協商。最後，他們應該主動改進工作中的不足。通過以上應對策略的采用，以理服人，以情待人，以法待人，最終目的是化解危機，渡過難關，解決問題。
第二個對策:建立危機預警機制。客觀上，任何組織都有各種各樣的問題和缺陷。這些問題和缺陷如果得不到妥善解決，就會從量變到質變，在某些誘因的誘惑下，成為危機的易發和多發部位。我們可以通過日常制度化管理和事前監控來控制，即所有稅務人員對危機多發、易發部位高度敏感，具有良好的危機意識和良好的危機應對能力。要做到這壹點，就要提前對各種危機進行培訓和教育，提高全體稅務人員的危機意識，完善稅收執法機制，控制和減少稅收危機的發生。
第壹，提高稅務人員的綜合素質，增強他們化解危機的能力。要對稅務人員進行“法治”和“執法危機”教育，加深稽查幹部的執法危機意識，使其對工作有更高層次的認識。因此，加強相關法律法規的學習，提高稅收執法人員的專業素質，是最終防止稅收執法危機的基礎。學習內容包括兩個方面:壹是現行稅收法律法規政策，是日常稅收執法的依據和標準。只有吃透稅法知識，才能提高專業能力和執法水平，避免因執法不到位或越權執法濫用職權而失職瀆職；二是對執法過錯、違規、違紀、違法行為處理的相關規定，這是稅務執法人員要盡量避免觸碰的“高壓線”。顯然，稅務人員只有熟悉不規範執法的相關責任，才能更加自覺地規範執法，有效減少和預防稅收執法危機的發生。
二是完善執法監督機制，加大內部懲戒力度。我們必須進壹步完善內部執法責任制。要做好崗位職責和工作流程的適應，規範執法程序，實現執法崗位和上下環節的有效銜接；提前發現執法流程不銜接、操作困難可能導致的管理漏洞和監控不力，及時彌補和糾正，減少制度潛在危機；繼續強化考核，充分發揮稅收執法責任制的效能，建立以稅收執法責任制為核心的目標管理考核機制；嚴格追究過錯責任，加大內部處罰力度，從而促進稅務執法人員變被動為主動，變“要我監管”為“要我監管”，有效防止濫用職權行為的發生，減少違法執法，化解執法危機。
對策之三:建立健全危機化解運行機制主要要求稅務機關創新稅收管理機制，推進依法行政。
首先是事先做好防範。建立執法程序和規範性文件審查機制，定期審查適用的執法程序和規範性文件，針對稅收制度缺陷和稅收政策漏洞，積極向上級提出對策，以規範稅法解釋，維護稅法的統壹性、穩定性和嚴肅性，確保稅收執法有法可依，避免因執行錯誤的文件導致納稅人合法權益受損，引發不必要的行政訴訟甚至執法違法。針對部分法律法規缺乏明確或可比較的原則，在征收稽查工作中難以掌握的情況，建立疑難事項協商制度，化解執法危機。
二是以集中式核心系統為基礎，建立督察員平臺，通過信息技術將審計管理相關的各類具體信息整合到壹個工作平臺上。圍繞提高審計工作質量和效率，按照案件任務管理、案件來源信息管理、審計管理和綜合管理四大功能模塊，通過信息平臺發布具體工作事項、職責、工作流程和考核標準。形成面向運營層、管理監控層、決策支持層的全方位稽查信息資源服務體系，實現稅收征收與稅收管理員平臺的有效對接，通過信息數字化實現稅收精細化管理，從而提高稅收管理效率，實現良性互動，形成“及時發現問題、及時反饋問題、及時溝通信息、及時查處”的高速運行機制，確保各職能部門在稅收執法活動中的有序高效，最大限度地解決執法問題。
第三，稅務檢查應實行審計式檢查工作底稿，通過統壹和規範審計程序、步驟和方法，糾正因人的主觀判斷和隨意性造成的偏差；通過確定審計重點，全面揭示企業生產經營全過程中可能涉及的稅收問題，保證審計工作的深度和廣度；通過工作底稿，可以具體地反映出檢查人員的工作過程和質量，為監督和約束檢查人員提供了壹個標準，使檢查人員不能在不廉潔、不作為的問題上有所作為。
第四，建立分類管理納稅評估指南，構建納稅評估指標體系和預警指標體系；建立壹套中介機構質量風險評估方法，完善中介機構風險等級分類管理措施，完善監管機制；將征收管理延伸到與企業經營和稅收相關的各個環節，掌握企業或企業集團的會計制度，掌握企業的經營特點，掌握企業生產經營的重大變化，避免因疏於管理而造成稅收流失。
五是加大稅務事項公開力度，公開時限和流程，及時上報結果；細化操作規則，規範減免程序，減少稅收管理員的人為操作空間；逐步取消減免稅內部額度控制，依法審批。
對策四:建立危機協調溝通機制需要稅務機關做好以下工作:
在練好內功的同時，做好稅法宣傳，協調各方面關系，爭取社會各界對稅收工作的理解和支持，形成群眾性的稅收協作保障體系，以維護稅收秩序，營造良好的稅收環境，化解稅務機關的執法危機。壹方面，要有效利用各種媒體，普及稅法知識，增強社會各界依法納稅的意識，逐步使稅收法制建設與人民的法制觀念相協調。將稅收執法的行為、程序和時限置於納稅人的監督之下，塑造良好的稅收執法形象，可以獲得納稅人的理解和支持，有效減少稅收執法中可能出現的矛盾和沖突。同時，深化與國稅、工商、房管、海關、銀行、中介機構等部門的合作層次和內容，利用好地方政府稅保機構的作用，取得相關部門的配合和支持。另壹方面，要加強與紀檢、監察、檢察、公安、法院的協調溝通，討論解決稅收執法中遇到的困難和問題，化解外部稅收執法危機，構建和諧互動的稅收環境。
1，楊柯楊寬:規範納稅責任——規避執法風險，蘭州國稅局網(2007年9月5日)。
2.霍誌遠、劉:“亡羊補牢，不如亡羊補牢——論稅收執法風險的防範”，河北省國家稅務局網站(2007-12-17)。
3.謝:如何防範和化解稅收執法風險，中國稅務報。
4.陳瑞蓮蔡:公共管理。