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什麽是公共管理中的回避?

上海市關於貫徹國務院《全面推進依法行政綱要》的意見

壹是充分認識實施《全面推進依法行政綱要》的重大意義。

為貫徹依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神,適應全面建設小康社會新形勢,國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)。綱要確立了建設法治政府的宏偉目標,明確了未來十年我國全面推進依法行政的指導思想、具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。是新時期全面推進依法行政、建設法治政府的行動綱領,對於深入推進社會主義政治文明建設,堅持全面、協調、可持續的科學發展觀,加強政府自身建設,具有重要意義。

當前,上海正處於加快建設現代化國際大都市、全面建設小康社會的戰略機遇期。本市各級政府及其政府部門要從執政為民、建設責任政府、服務政府、依法執政的高度,深刻領會國務院《綱要》精神,積極落實《綱要》提出的各項制度措施,把實施《綱要》作為今後壹個時期政府工作的壹項基本任務。

二。實施綱要的指導思想和基本要求

(1)指導思想。貫徹落實《綱要》,全面推進依法行政,要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,貫徹落實黨的十六大和十六屆三中全會精神,堅持以人為本,堅持全面、協調、可持續的科學發展觀。必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統壹;尊重和維護憲法權威,保證法制統壹和政令暢通。要認真理解、準確把握和落實綱要提出的基本原則和要求、目標任務和措施,體現中國特色、時代特色和上海特色。要把推進依法行政與政府職能轉變、行政管理體制改革、行政管理方式創新緊密結合起來,體現實事求是、改革創新的精神,全面推進責任政府、服務政府、法治政府建設。

(2)基本要求。貫徹《綱要》,全面推進依法行政,必須堅持以人為本,把尊重和保障公民權利作為依法行政的根本出發點和落腳點。政府的行政活動必須受到法律原則和法律規範的約束,做到依法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統壹。要切實轉變管理理念和工作作風,強化服務意識和職能,積極履行法定職責,提高工作效率和服務水平。要強化責任意識,忠實履行憲法和法律賦予的職責,自覺接受人民監督,做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法必究、侵權必賠。

三。實施綱要的主要任務和措施

從現在起到2007年,本市各級政府及其政府部門全面推進依法行政的主要任務是:

(壹)以實施《行政許可法》為契機,加快政府職能轉變和管理創新。嚴格執行行政許可法,規範行政許可行為,落實行政許可的設定、實施、監督檢查等相關配套制度,建立適應社會主義市場經濟發展需要的行政許可制度。繼續減少行政許可事項,清理涉及行政許可的收費項目,加強過程檢查和事後監管,積極探索和運用政府指導、行政合同等間接管理和動態管理等多種管理方式,加快電子政務建設,推進政府管理方式創新優化。以實施行政許可法為契機,推進政府管理理念和職能轉變,進壹步理順政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系,推進政企分開、政資分開,深化投資體制改革,實行政府管理職能與國有資產出資人職能分離。把政府的經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來,充分發揮市場在配置資源中的基礎性作用,切實保障市場主體權利,更大程度發揮行業組織和社會中介機構的自律和服務功能。完善行政執法、行業自律、輿論監督和群眾參與相結合的市場監管長效機制,加快社會信用服務體系建設,建立失信懲戒機制,營造公平、有序、健康的市場競爭環境。

(二)積極推進政府信息公開,促進政府管理的公開、便民、規範和誠信。要落實《上海市政府信息公開條例》確立的各項制度措施。通過實踐探索,進壹步科學界定政府信息與其他信息、公開與免於公開的標準,完善政府公報、政府網站、檔案等信息公開方式,拓寬信息公開惠民渠道,健全完善政府信息管理和檢索系統,建立和落實政府信息公開爭議解決機制和監督機制, 並在實踐中妥善處理政府信息公開與保守國家秘密、保護商業秘密和個人隱私的關系,以及政府信息公開與檔案管理等制度的銜接。 以政府信息公開為突破口,保障公眾的知情權,實行公眾參與公共事務制度,落實政府行為的社會監督機制,促進政府權力的合法適度行使。

(三)完善決策程序,建立決策跟蹤評估機制,推進決策科學化、民主化、法制化。要制定和完善行政機關內部決策程序,建立公眾參與、專家論證、合法性評估、重大事項集體審議等制度。對與公眾和廣大人民群眾利益密切相關的決策事項,行政機關應當提前向社會公布決策方案,並通過聽證會、座談會等形式廣泛聽取公眾和利害關系人的意見。關系本市或者本轄區經濟社會發展的重大決策事項和專業性決策事項,應當事先組織或者委托專業研究機構和專家進行調查、咨詢和分析論證。在決策過程中,還應進行合法性評估,重大問題應由決策機關集體決定。要建立決策跟蹤評估機制,確定相關機構和人員或委托相關研究機構和社會中介機構,對決策的內容、體制、機制、模式、實施成本以及對經濟社會的影響進行跟蹤調查評估,將調查評估結果及時反饋決策層,調整完善相關決策。

(四)以加強社區管理和完善社會保障體系為重點,強化政府的社會管理和公共服務職能。要按照以人為本、全面協調可持續的科學發展觀的要求,重視和加大政府對社會管理和公共服務的投入。繼續完善“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體制,充分發揮社區在管理公共事務和公益事業中的作用。圍繞發展各項社會事業、基礎設施和公共設施、保護生態環境、擴大就業、完善社會保障體系等方面,積極探索政府與企業合作提供公共服務、政府與社會合作進行社會管理的運行模式。建立健全各類預警和應急機制,提高政府應對突發事件和風險的能力,妥善處置各類突發事件,維護正常的社會經濟秩序。

(五)深化綜合執法改革,進壹步理順行政執法體制。進壹步完善文化管理領域綜合執法,繼續深化城市管理領域綜合執法,積極探索食品藥品安全監管等與人民群眾生命健康密切相關領域的綜合執法制度。在相對集中處罰權的實踐基礎上,根據行政管理的特點,進壹步探索相對集中行政許可權和行政強制權。在綜合執法的基礎上,按照上下級政府職能交錯、條塊分割的原則和壹個部門原則上管壹件事的原則,科學配置、合理劃分政府職能,精簡政府機構。強化編制管理部門、財政部門、法制部門對政府機構設置、職能確定和人員編制核定的審核協調職能,逐步實現職責、機構和人員編制法制化。

(六)完善政府立法制度建設,規範行政規範性文件的制定和實施。制定地方性法規草案和政府規章,應當符合經濟社會發展的客觀規律,充分反映公眾利益和廣大人民群眾的切身利益,維護法制統壹和政令暢通。進壹步完善公眾咨詢和立法聽證制度,法規草案應當通過“中國上海”網站向社會公布,征求公眾意見;對直接涉及人民群眾切身利益的規章草案,存在較大意見分歧的,起草部門應當組織立法聽證會,向市政府常務會議提交意見建議及其采納情況,並答復意見建議及其采納情況的理由。建立反映公眾對政府立法工作意見和建議的渠道,接受公民、法人或者其他組織對規章制定、修改和廢止的意見和建議,探索建立多元化的立法起草機制。在探索成本效益分析制度和作出涉及重大控制措施的立法決策之前,應當進行成本效益分析。建立政府規章評估機制。繼續嚴格規範行政規範性文件制定,努力減少行政規範性文件數量,實行備案監督制度,探索事前審查機制。新發布的行政規範性文件實施滿兩年,制定機關應當組織對繼續實施的合法性、必要性和可行性進行評估。

(七)加快行政程序建設,突出行政程序對政府管理的規範和約束。各級行政機關及其工作人員應當樹立和強化遵守程序的觀念,建立健全行政處罰、行政許可、行政強制、回避、公開、事先告知和聽證、說明理由等各項行政程序制度。按照合法、合理、正當程序的要求,嚴格按照法定程序行使權力、履行職責,確保政府管理的規範化、法制化。

(八)規範公共財政收支,加快完善公共財政體系,保障和規範政府履行公共管理職能。規範行政事業性收費行為,堅決取消沒有法律、法規和規章依據的行政事業性收費;地方性法規和政府規章創設明顯不合理的收費項目的,應當及時提出修改地方性法規或者修改政府規章的議案;以法律、法規、規章為依據的行政事業性收費,必須由法律主體按照法定項目、標準和程序收取,行政機關無權收費的事項,不得由事業單位或者社會中介機構收取。嚴格執行“收支兩條線”制度,罰沒收入和行政事業性收費壹律上繳國庫,嚴禁以各種形式返還。行政經費統壹納入財政預算予以保障,逐步實現國庫集中支付。逐步將預算及其執行納入法治軌道,規範政府采購行為,加強預算外資金管理,強化審計監督,建立公開透明的公共預算制度。

(九)推行行政過錯責任追究制度,加強對行政行為的監督,實現權力和責任的統壹。在依法界定職權、科學劃分崗位、合理明確責任的基礎上,按照公開、公平、科學、客觀、有錯必糾、錯罰相當的原則,在市、區政府及其政府部門逐步試點和推廣行政過錯責任追究制度。探索建立行政效能監察、政府績效量化評估和社會監督相結合的監督評價機制,強化分級監督、專項監督等各項行政監督制度,嚴格實施行政補償,探索建立行政補償制度,促進政府權責統壹。自覺接受人大監督,實行多種形式的述職述廉,完善重大事項報告制度、質詢制度和民主評議制度。各級政府及其政府部門要自覺接受司法監督,維護司法權威。重視新聞媒體的輿論監督。及時糾正和解決各項監管和政府管理中暴露出的問題和不足。

(十)完善行政裁決、行政調解、人民調解、信訪制度,進壹步形成多元化的社會糾紛解決體系。完善行政裁決和行政調解的機制和程序,積極探索便捷、快速、低成本的政府糾紛解決機制。完善人民調解制度,鞏固、完善和發展多種形式的人民調解組織,規範人民調解委員會工作,充分發揮人民調解在維護社會穩定中的作用。完善信訪制度,切實保障信訪人的合法權益。對於可以通過復議、訴訟等法律程序解決的信訪事項,要引導當事人通過法律途徑解決糾紛,依法維護自身合法權益。完善投訴舉報行政違法問題查處制度,明確查處程序和責任,並將結果回復投訴人和舉報人。通過建立多元化的社會糾紛解決機制,可以實現社會穩定,為改革和發展提供更好的保障。

四、加強對《綱要》實施的組織領導,完善依法行政責任制。

(1)提高認識,加強領導,明確責任。各級政府及其政府部門要深刻認識實施綱要的重要性和緊迫性,充分認識規範政府權力的必要性,切實加強領導,全面、紮實、深入推進依法行政。各級政府及其政府部門的主要行政負責人是本地區、本部門推進依法行政工作的第壹責任人,根據《綱要》的要求和本市的統壹部署,組織實施《綱要》。

(二)按照計劃,分步穩步推進。《綱要》是依法行政的綱領性文件,是壹項長期的戰略任務。各級政府及其政府部門要把實施《綱要》作為依法行政的壹項常規工作,做到年年有計劃,分步實施,整體推進與重點突破相結合。各級政府及其部門要結合本地區、本部門的實際情況,認真組織制定依法行政的年度規劃和計劃,完善配套制度措施,明確不同階段的工作重點,找準改革的突破口,大力進行制度創新,使本市依法行政狀況到2007年有明顯改善。

(三)建立健全監督檢查制度和定期報告制度。各級政府及其政府部門要加強對《綱要》實施情況的監督檢查。市、區(縣)人民政府應當每年向本級人民代表大會及其常務委員會和上壹級政府報告推進依法行政的情況,市、區(縣)人民政府工作部門應當每年向本級人民政府報告推進依法行政的情況。

(四)增強依法行政觀念,提高依法行政的能力和水平。各級領導幹部要把依法行政、合理行政、正當程序、高效便民、誠實守信、權責統壹等依法行政的基本要求作為履行職責必須遵循的準則。建立領導幹部會前學法制度,對各級領導幹部進行基本法律知識培訓。深入開展公務員法律培訓和考核制度建設,根據國家和地方新制定、修訂的法律法規和規章,定期對公務員進行基本法和職業法培訓,促進各級領導幹部和公務員進壹步樹立依法行政理念,提高依法行政能力和水平。

(五)加強法制機構和監督隊伍建設,進壹步完善行政機關內部監督機制。政府法制機構和監察部門負責《綱要》實施中的協調、指導和監督。法制機構要充分發揮參謀助手和法律顧問在依法行政中的作用,監察部門要按照法定職責加強依法行政效能和廉政監督。各級政府法制機構和監察部門要勇挑重擔,加強學習,提高業務水平,以高度的責任感和使命感,認真做好綜合協調、督促指導、政策研究和信息交流等工作,協助各級政府領導及其政府部門做好《綱要》的實施工作,全面推進依法行政。

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