壹、立法的必要性和緊迫性
地質災害的學術定義很多，但可以歸納為四種主要類型。第壹，地質災害是地質環境的壹種變異現象；二是直接或間接惡化環境、降低環境質量、危及人類和生物圈發展的地質事件，如地震、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流、地面沈降、地面塌陷等；三、地質災害是指對人類生命財產安全造成危害和潛在威脅的自然和人為地質作用(現象)；第四，在自然和人為因素影響下形成的，對人類生命、財產和環境造成損失的地質作用(現象)，按致災速度可分為兩類，前者如崩塌、滑坡、泥石流，後者如水土流失、土地荒漠化。按地質作用和災害發生的地點分，共有12類，常見地質災害48種，分別是:①地殼活動災害，如地震、火山、斷層錯動等；②邊坡巖土運動災害，如崩塌、滑坡、泥石流；(3)地面變形災害，如地面沈降、地面塌陷、地面開裂等。；(4)采礦和地下工程災害，如煤層自燃、塌陷、冒頂等。；⑤城市地質災害，如建築地基和基坑變形、垃圾堆積等。⑥河流、湖泊、水庫的災害，如塌岸、淤積等；⑦海岸災害；如海平面波動、海水入侵；(8)海洋地質災害，如水下滑坡；⑨特殊巖土災害，如黃土濕陷、砂土液化等。參與土地退化災害，如土壤侵蝕和土地荒漠化；⑩水土汙染和地球化學異常，如水汙染和地方病；⑩水源枯竭災害，如泉水幹涸和地下蓄水層排水。國外對地質災害有不同的定義，英文表述為“地質災害”和“地質災害”。日本和美國的地質災害概念都包括地震和火山。從我國現行的管理體制和災害的主要危害來看，將地質災害定義為《條例》中的概念是科學的、實用的。因此，本條例規定的地質災害包括由自然因素或者人類活動引起的危及人民生命財產安全的山體滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沈降以及其他與地質作用有關的災害。
我國地質結構復雜，地形起伏較大。丘陵面積占國土面積的65%，重慶、四川、雲南、貴州等省(市)達到90%。季風氣候導致降雨在空間和時間上分布不均。特別是近年來，異常的氣候和人類不合理的工程活動，使中國成為世界上地質災害最嚴重的國家之壹，特別是崩塌、滑坡和泥石流。崩塌、滑坡、泥石流分布面積占全國國土面積的44.8%，尤其是西南和西北地區，年均死亡65438+萬人以上，經濟損失巨大。
據統計，地質災害已成為我國造成人員傷亡的主要災害。20世紀90年代以來，我國各類地質災害造成的人員傷亡呈逐年上升趨勢(0990年65438+278，0990年19965438+470，0992年1993，432，1994，382)。1996、1029、1997、11、1998、1753和1999。
黨和國家歷來十分重視地質災害的防治。江澤民同誌在2001和2002年中央人口資源環境工作座談會上強調“做好地質災害防治工作”“全面加強地質災害監測防治，繼續做好三峽庫區等重點地區地質災害防治工作”。2001年7月，朱镕基同誌指出，“三峽庫區地質災害隱患多，絕不能掉以輕心。加強滑坡等地質災害的監測和治理迫在眉睫，必須抓緊做好水庫蓄水前的治理。”我們還決定在2003年水庫蓄水前，從三峽建設基金中拿出40億元治理三峽庫區的地質災害。目前，三峽庫區地質災害治理工程已完成階段性驗收，庫區地質災害監測預警工程也進入實施階段。水位175米庫區三期地質災害防治規劃正在編制中。溫家寶同誌多次對全國地質災害防治工作作出指示。2003年7月湖北秭歸縣錢家坪滑坡發生後，曾副總理親自到滑坡現場，看望慰問災區幹部群眾，對地質災害防治工作作出部署。2001年5月2日，國務院辦公廳轉發《國土資源部建設部關於加強地質災害防治工作的通知》(國辦發[2006 54 38+0]35號)。通知要求各地區、各有關部門高度重視，建立健全地質災害防治責任制，加強監測，建立地質災害預警系統，排查隱患，制定地質災害防治規劃，加強監管，加大地質災害防治執法力度，安排資金，保證地質災害防治需要，加強宣傳，提高幹部群眾防災意識。鑒於2003年四川、貴州的災情，國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府和有關部委、直屬機構發出了《關於加強汛期地質災害防治工作的緊急通知》(國辦發〔2003〕29號)。《通知》要求各部門加強合作，做好雨情水情預報；加強監測，做好地質災害預警工作；編制方案，妥善安置受災群眾；依法管理，嚴格執行地質災害防治法律法規；加強調查，制定地質災害防治規劃；加強領導，落實責任。近年來，國務院領導每年對國土資源部地質災害防治工作作出20多次批示，充分體現了黨和國家對地質災害防治工作的高度重視。
1998國土資源部成立後，地質災害防治壹直是該部的工作重點之壹，調查、監測和評價工作進壹步加強。僅在國土資源普查部署的400個受地質災害威脅嚴重的縣(市)地質災害調查區劃中，就發現地質災害隱患點4萬多個。根據國務院領導指示和地方人民政府要求，每年汛期，國土資源部組織專家赴地質災害嚴重地區進行巡查，指導群測群防網絡、監測預警和防災救災工作。實踐證明，做好地質災害的調查、評價、規劃、監測、預報和防治工作，是實現地質工作根本轉變，使地質工作更好地為經濟建設和社會發展服務，更好地與地方經濟結合的具體體現。據統計，自1998以來，由於各級國土資源部門對地質災害的成功預測預報，至少避免了數萬人的傷亡。如2001，1，四川省涼山彜族自治州美姑縣糧食局所在地有滑坡活動跡象。縣政府及相關部門立即帶領專業技術人員到現場查看，果斷作出決定，於6月2日20: 00前將所有人員及貴重財產撤離危險區域1。由於報警及時、決策果斷、措施得當、行動迅速，65438年10月3日滑坡發生時，成功避免了15戶50余人的傷亡。2001新疆維吾爾自治區國土資源廳組織實施新源、公劉兩縣地質災害調查與區劃，發現地質災害600余處，建議搬遷320戶2000余人。
但是，目前我國地質災害防治還存在很多問題，最突出的是法律不完善，帶來壹系列問題:壹是地質災害防治缺乏統壹規劃，工作條塊分割、重疊，在重復低水平工作的同時留下大量空白區域，造成人力財力的嚴重浪費；二是許多部門、單位和個人不能正確處理長遠利益與眼前利益、自身利益與社會公共利益的關系，在生產活動和工程建設中不采取地質災害防治措施，造成人員傷亡和經濟損失的嚴重後果；三是在社會主義市場經濟體制下，政府及其有關部門在地質災害防治中的責任和權利，企業事業單位和公民在地質災害防治中的權利和義務不夠明確。四是地質災害防治應急能力不足，地質災害防治投入嚴重不足，許多措施強制性不夠，難以落實。
1999年3月，國土資源部頒布實施《地質災害防治辦法》(國土資源部令第4號)，對規範地質災害管理，減少人員傷亡和財產損失起到了積極作用，但也有其自身的局限性。從幾年的實踐來看，有很多方面需要補充和完善。河北、湖北、湖南、四川、雲南、甘肅、新疆頒布實施的《地質環境管理條例》和山西、吉林兩省的《地質災害防治條例》表明，只有通過立法，才能有效規範人類的工程活動，明確政府、單位和公民的權利和義務，最大限度地避免和減輕地質災害的損失。因此，制定了《地質災害防治條例》。
二、立法的指導思想
立法的指導思想是保障土地開發、資源開發、工農業建設等經濟活動中對地質環境的合理利用和改造，加強地質環境保護，防治地質災害，減少災害損失，保障人民生命財產安全，促進經濟可持續發展和社會進步，實現經濟效益、社會效益、資源效益和環境效益的統壹。
自然界的壹切事物都有其內在規律，地質作用也不例外。地質災害也是地球表面不斷平衡的結果。我們不可能控制自然界存在的所有災害，也不符合經濟規律。特別是在廣大的農村地區，受災點廣，避災成本遠小於防治成本。因此，本條例確定了“預防為主，避防結合，統籌兼顧，突出重點”的原則。由於地質災害的規模不同，造成的損失也大不相同。因此，該條例對地質災害防治提出了分級管理的原則，所以在總則中對地質災害進行了分類，這是總結多年地質災害防治實踐經驗提出的，明確了各級人民政府和國土資源主管部門的責任。近10年的統計表明，人為工程活動引發的地質災害造成的人員傷亡和經濟損失占50%以上。實踐證明，國土資源部4號令確立的建設用地地質災害風險評估是有效避免人為工程活動引發地質災害的重要制度。為了從源頭上預防人類活動引發的地質災害的發生，該條例規定，在地質災害易發區的建設項目，應當進行地質災害危險性評估。
第三，起草過程
1999年3月《地質災害防治管理辦法》頒布後，我部在前期工作的基礎上，邀請國務院法制辦和部分院士就《地質災害防治條例》的頒布進行了座談。國土資源部成立後，國務院領導多次對地質災害防治工作作出批示。我部就地質災害防治規劃、地質災害調查制度、預案編制制度、汛期巡查制度、建設工程地質災害風險評估制度、群測群防制度等進行了專題調研和座談討論。我部於2006年2月向國家計委、國家經貿委、建設部、水利部、農業部、鐵道部、交通部、民政部、國家環保總局征求意見。2002年4月，國土資源部將《條例》下發各省、自治區、直轄市國土資源主管部門征求意見。2002年至2003年，國務院法制辦和該部多次召開各種座談會，赴湖北、重慶、四川、雲南等地質災害嚴重的省(市)進行實地考察。各部和各省(區、市)在起草條例時的意見如下:
(1)相關部委意見的反饋和采納情況
2001 1國土資源部於2006年2月30日以國土資源部376號函向上述部委征求對《地質災害防治條例(征求意見稿)》的意見。9個部委反饋了意見，其中國家經貿委和鐵道部沒有意見，其他7個部委提出了27條意見。大部分意見已被吸收到條例修訂草案中，部分意見因地質災害防治現狀未被采納，現予以說明:
1.關於部門管理的問題
這樣的意見是水利部、交通部、國家環保總局提出的。壹是根據國務院“三定”方案，水利部、交通部、環保局等行業部門沒有地質災害防治管理職能；二是造成人為地質災害的工程建設，其主體不是部門，而是工程建設單位。因此，在該條例中明確，國土資源部門的職能是地質災害防治的組織、協調、指導和監督，而地質災害防治的管理職能不涉及水利、交通、環保部門。
2.地質災害治理工程設施的管理和維護。
國家計委的意見是，已竣工驗收的地質災害治理工程設施，由縣級以上地方人民政府負責管理和維護。我們認為，自然引發的地質災害由當地人民政府負責治理，政府也應負責工程設施建成後的管理和維護；但人為地質災害治理工程的設施管理和維護必須由治理責任人承擔，既能督促治理責任人保證工程質量，又能做好長遠規劃，這也是責任人責任履行的延續。國外和我國香港地區也采取這種方式。
3.地質災害治理工程的資質管理。
建設部的意見是，取得建設行政主管部門頒發的工程勘察綜合資質的單位，可以承擔地質災害危險性評估，從事地質災害防治工程的勘查、設計、施工、監理活動。建設部是根據建築法提出這個意見的，但是在建築活動中要遵守它的建築法。地質災害防治不是建築活動，而是以地質工程為基礎的活動。因此，建築活動勘察、設計、施工、監理資質單位證書不能代替地質災害治理工程勘察、設計、施工、監理資質單位證書。
(二)各省(區、市)國土資源廳(局)的反饋和采納情況。
2002年4月16日，31省(區、市)國土資源部以國土資源部99號函的形式就《地質災害防治條例(征求意見稿)》征求意見。31個省(區、市)全部反饋，其中25個省(區、市)* * *提出了19條原則意見，365438條具體意見和部分書面意見，其余6個省(市)無意見。具體采用如下:
1.論地方人民政府的職責
浙江、河南和廣東省都提出了這樣的問題。我們認為，條例草案已經明確了各級政府地質礦產主管部門的監督管理職責，因此地方各級人民政府在地質災害防治中的主導地位也已經十分明確。因此，我們認為沒有必要在文字上突出地方人民政府應當對地質災害防治負責的表述。
2.地質災害監測規定
上海、江西、重慶、新疆、雲南等省(區、市)都提出了這樣的問題。因為在條例草案第三章中，已經原則規定了國家應當建立地質災害監測網絡和預警信息系統，為了保持地質災害防治各方面的規定壹致，建議具體操作內容如監測機構、監測管理措施、監測預報、預警信息系統的建立和應用、資金、設施、標誌等。應在相關配套措施或規範中規定。
3.論地質災害風險評估的範圍。
內蒙古、遼寧、上海、安徽、廣西、重慶、陜西省(區、市)提出了擴大評價範圍和評價項目的意見。但通過總結多年地質災害防治經驗，證明國土資源部4號令的實施，為確保建設項目能夠避免或減輕地質災害的影響，同時也降低地質災害威脅相對較小地區的工程建設成本，我們認為，工程建設中的地質災害危險性評估應控制在地質災害防治規劃中劃定的易發區。
4.關於“搶險救災”問題
江西、重慶、廣東省(市)提出增加“搶險救災”相關內容。我們認為，國務院的職能劃分屬於民政部的職責範圍，所以在這個規定中沒有增加這壹部分。
四、需要說明的問題
規劃和調查系統
地質災害防治規劃是地質災害防治的總體部署和基本依據。我國地質災害防治規劃已經開展多年。如1990，原地礦部、國家計委、國家科委編制了《全國地質災害防治工作大綱》並實施，對全國地質災害防治工作起到了積極的指導作用；國務院有關部門和地方也制定了專業規劃或地方規劃，也取得了相當的成效。2001年3月，國土資源部印發了《地質災害防治工作大綱》(2001 ~ 2015)。目前，各省、自治區、直轄市國土資源主管部門正在根據《綱要》制定本地區的地質災害防治規劃，部分省份經省政府批準後已經完成並實施。因此，該條例有壹個專門的章節用於規劃。
地質災害現狀調查和險情巡查是地質災害防治的基礎工作。在國土資源部安排的地質調查中，安排了400個地質災害嚴重、威脅嚴重的縣(市)的地質災害調查，為地質災害防治和群測群防奠定了基礎。所以這個條例對這些做了特別的規定。
(二)地質災害防治計劃和群測群防體系
地方各級人民政府國土資源主管部門必須通過地質災害基礎調查，按照規劃制定本地區的地質災害預案，重點是地質災害監測和防治責任人的監測，特別是重大地質災害隱患點的監測。他們必須將責任落實到人，在災害發生時制定預警信號，轉移人員和財產的路線，以最大限度地減少災害損失。對劃定的地質災害危險區，采取交通管制、限制居住、疏散措施避災，有的明令禁止。
(3)地質災害危險性評估和“三同時”制度
為了防止新的地質災害的發生，預防、減輕和減輕地質災害的發生和損失，該條例規定了地質災害防治規劃劃定的易發區內建設項目的地質災害危險性評估和“三同時”制度，要求新建、改建、擴建的大中型建設項目，以及在地質災害易發區內進行采礦、復墾、移民安置和工程建設等活動。建設單位應當在可行性研究階段，對建設項目和活動可能引發和加重地質災害的風險以及地質災害的危害和應當采取的防治措施進行評估，編制地質災害風險評估報告，提出避免和防治地質災害的措施，並按照規定程序報審批。《條例》還規定，建設項目地質災害危險性評估報告中需要建設的地質災害防治工程設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收、同時使用；所需資金、材料和設備應與主體工程統籌安排。地質災害防治工程設施必須經驗收合格後，建設項目方可投入生產或者使用。
(四)地質災害管理責任
為了明確地質災害的治理責任，該條例區分自然作用引發的地質災害和人類活動引發的地質災害，分別作出規定。《人為活動引發的地質災害治理責任》明確規定了由引發者負擔的原則。凡造成或加重地質災害的單位和個人，都必須按此原則承擔治理責任，包括減輕和消除地質災害隱患和險情的責任，采取疏散、搬遷等必要措施和費用避災的責任，賠償因其造成或加重地質災害損失的責任，災後整改建設的責任，防治區域性和其他公共性地質災害的責任。
對自然作用引發的地質災害的治理，治理費用納入政府財政預算，由國土資源主管部門組織實施。地質災害防治是保護公眾安全的公益性活動，是國家意誌的體現。將治理資金納入政府預算也符合我國財政體制改革的方向和政策，即建立公共財政。為保證治理效果，該條例規定，地質災害的治理必須依據國家和地方地質災害防治規劃的要求，達到規定的地質災害防治標準；地質災害治理工程設施的建設必須依據批準的治理規劃；治理工程設施竣工必須經過驗收。
總之，《地質災害防治條例》的頒布實施，是基於我國地質災害嚴重的國情，規定了政府、單位和公民在地質災害防治中的權利和義務。《條例》的實施將對我國地質災害防治產生深遠影響，必將避免和減少地質災害給人民生命財產造成的損失。