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近日司法部關於基層律師改革的消息

消除司法部[2002]12號批復的陰影,為基層法律工作者順利開展民事訴訟代理掃除障礙。

2013 65438+10月1新修訂的民事訴訟法實施後,基層法律服務工作者和律師被列為第壹類訴訟代理人,也是專業的訴訟代理人,讓基層法律工作者看到了司法體制改革的曙光,感受到了基層法律服務生存發展的希望和空間。但在具體執行中,受法司〔2002〕12號批復的影響,有管轄權的人民法院對基層法律工作者的訴訟行為仍存在歧視性看法。最具代表性的是最高人民法院研究室民事處處長、法學博士吳先生,他對修改後的民事訴訟法條文的理解和適用有很多看法。正是因為吳博士的觀點,筆者在深圳福田區法院代理北京等地當事人時被駁回。

本文探討了官方回復的背景和理論基礎。司法部發布的[2002]12號。筆者發現,該批復是司法體制改革的壹大倒退,它指的是已經失效或需要修改的部級規章。它的出現,讓無數做出成績、能為轄區外當事人提供優質服務的基層法律工作者陷入尷尬境地。

為了基層從事法律服務的同仁能夠正常開展轄區外的訴訟代理業務,也為了司法部高層能夠聽到最低的聲音,筆者從四個方面給出建議,希望司法部決策層能夠及時回應,消除司復[2002]12號批復所帶來的陰影。

第壹,從深圳兩級法院代理基層法律工作者民事訴訟的不同做法,可以看出兩級法院的法官對民事訴訟法第五十八條第二款第壹項規定的不同執行。

自2011年3月起,筆者在山西省原平市程楠法律服務所執業,開始以北京人為主的17放貸人,到深圳兩家法院,以深圳三家私營公司為被告,承辦民間借貸糾紛案件,共54件,涉案金額986萬余元。由於案件的特殊性和復雜性,筆者在深圳兩個基層法院進行了四批訴訟,到5月13,17,四批判決全部生效。兩批17案件已經中止,準備向深圳中院申請破產還債。

2013年9月2日,當筆者拿著北京、內蒙古自治區等5個省市的16委托人出具的授權委托書再次走進廣東省深圳市福田區人民法院立案樓,代理這些當事人執行37起民間借貸糾紛案件時,被負責執行窗口的女法官告知拒絕受理,因為基層法律工作者不能代理自己管轄範圍以外的案件。

此前,在深圳市福田區、羅湖區法院,無論是代表法院提起原訴,還是當庭提起訴訟,包括前兩批17號案件的執行申請,都沒有因為筆者是基層法律服務工作者(以下簡稱法律工作者)而被駁回。

筆者反復向女法官說明,並不是第壹次來深圳代理這些當事人,這37份生效判決書中的* * *代理人就是自己。但法官仍然堅持認為,她執行的是新民事訴訟法第五十八條第二款第壹項。

作者的觀點正好相反。筆者認為,既然全國人大常委會通過立法確立了法定代理人地位,就不應該看著已經過時的舊歷書,拿無效回復當擋箭牌。再說,十年前司法部的壹個回復怎麽能和立法機關的規定相抵觸,無論怎麽解釋都無濟於事。法官還建議筆者,可以由當事人推薦訴訟代理人親自來法院立案,以解決法律工作者代理權有限的問題。

由於筆者分別在福田區法院和羅湖區法院代理的前兩批***17案件已經中止審理,即將進入破產還債程序,筆者帶著起草好的相關訴訟文書來到深圳中院進行咨詢。在與立案庭的接待法官討論進入破產還債程序的法律工作者能否享有代理權時,接待法官會在請示領導後給予明確答復,法律工作者的代理權不受限制。

在深圳這個高度開放的城市,審查立案的法官代表法律工作者有兩種完全不同的方式,說明深圳中院的同誌對民事訴訟法第五十八條第二款第壹項的規定理解正確,業務素質較好。同時反映出執法者對新實施的法律仍有不同的理解。

為了爭取37起案件執行階段的代理權,筆者再次回到福田法院與法官協商。主審法官認為自己無權決定,要求負責立案的領導復核。這個領導很負責。他不僅與筆者溝通,還致電深圳中院了解法律工作者的代理權。在確認提交人反映的情況屬實後,他致電其他基層法院,了解如何處理類似情況。最終,女法官回復說,中院是中院的做法,基層法院都是這麽做的,以龍崗、羅湖區法院都是這麽做的為由拒絕了。

作者問能否書面答復,法官回答可以,但領導給了號。等了很久,法官告訴筆者,他已經要求領導不給書面答復,拒絕接收相關訴訟文書。為了讓筆者信服,法官還拿出了最高人民法院副院長奚曉明主編的《對修改後的《中華人民共和國民事訴訟法》條文的理解和適用》(以下簡稱《對修改後的民事訴訟法條文的理解和適用》),作為駁回的依據。

雙方僵持的直接後果是影響當事人權利的實現。為了節省資源和時間,經當事人代表同意,筆者與深圳某大型律師事務所簽訂了代理合同,將這37起案件的執行工作移交給當地律師。

筆者代理的訴訟案件,很少有真正符合“本轄區”條件的,沒有被駁回的。這是作者本人第壹次因執行司法部《鄉鎮法律服務所工作細則》第24條第4項而被法院剝奪訴訟代理權。

第二,事實上,當司法部發布回復時。[2002]12號,當時引用的條款已經失效,但在之後的十年間依然盛行,影響在壹定程度上制約了整個行業的良性發展。

司法部〔2002〕12號批復無視當時法律工作者已進入法律服務市場的事實,列舉了鄉鎮法律服務過時、無效、技術上有缺陷的工作規則。主要問題是:

1.司法部1991年9月20日頒布的《鄉鎮法律服務總規》第六條規定,“鄉鎮法律服務所應當立足基層,主要向本轄區內的政府機關、群眾自治組織、企事業單位、社會團體、承包經營戶、個體工商戶、個人合夥組織和公民提供法律服務,服務方式應當努力做到便民利民、及時有效”。但在《分則》第二十四條第四項中,有“壹方當事人所在地在其管轄範圍內”的限制性規定。

從立法技術角度看,分則的規定違反總則的規定,應視為無效規定。但在當時缺乏立法指導的情況下,再加上起草人和審查人法學理論的缺失或疏忽,才做出如此寬松的規定。因為法律服務業本身就包含訴訟代理服務。其實當時的中國並不缺乏法律人才,司法部應該有壹批法律專家和法律專業人士。如果有人能夠意識到其副作用和當時立法技術上的缺陷,只需要在《鄉鎮法律服務所工作細則》公布之前,刪除第二十四條第四項中“壹方當事人所在地在轄區內”的規定即可。

當然,我們不能忘記,這個規定的歷史背景是,法律工作者仍然拿著政府的工資,使用政府的資金,穿著和公安、司法輔助人員壹樣的警服,也從事非法律服務工作,具有壹定的行政性質。

同時,應該肯定當時我國基層法律服務方興未艾,大部分法律服務還處於“摸著石頭過河”的階段,《工作規則》的出臺在特定時期確實起到了壹定的作用。

二、《鄉鎮法律服務所工作細則》以司法部5月30日發布的《鄉鎮法律服務所暫行規定》為依據,1987。根據《暫行規定》第九條鄉鎮法律服務所實行的“有償服務、適當收費”的原則。.....當時“兩不四自”還沒有完全落實。

從上述規定可以看出,司法部的初衷壹直是鼓勵和支持這壹行業的發展,而不是打壓和限制其生存和發展空間。

後來,司法部倡導“不占用編制,不占用經費”,提出了法律服務“獨立執業、自收自支、自我管理、自我發展”的道路,意在為法律服務走向市場創造條件。當時以法律服務為代表的訴訟業務受到限制,更多的擔憂可能來自於對法律工作者專業能力的擔憂。

3.2000年3月31日,司法部發布的《基層法律服務所管理辦法》第五十壹條規定“本辦法自發布之日起施行。司法部5月30日發布的1987《鄉鎮法律服務所暫行規定》同時廢止。那麽,2000年4月30日以後,《鄉鎮法律服務所暫行規定》這壹曾經指導我國基層法律服務行業建設和發展的部頒法規將失去根基。

新制定的部頒規章《基層法律服務所管理辦法》最劃時代的舉措就是將“鄉鎮法律服務所”改為“基層法律服務所”,兩個字的區別確實是壹種進步。按照常理和發展眼光,已經與《鄉鎮法律服務所暫行規定》配套的細則和解釋,如果不修改和重新發布,將會失效。

非常遺憾的是,就在新規定頒布實施9個月後,司法部不適當地引用了《鄉鎮法律服務所工作規則》,該工作規則尚待確定,並於2002年2月10日以司復[2002]12號下發了《關於基層法律服務工作者不能代理任何壹方當事人的民事經濟行政訴訟案件不在本轄區的批復》。

這份回復是“根據《鄉鎮法律服務所工作細則》第二十四條第四項,當事人壹方所在地在本轄區,是基層法律服務工作者代理民事、經濟、行政案件應當具備的條件之壹。”

根據邏輯提前犯大錯,其結論必然錯誤的基本原理,在《鄉鎮法律服務工作細則》效力待定或其存在基礎喪失的情況下,作出“因此,基層法律服務工作者不能代理雙方當事人均不在本轄區內的民事、經濟、行政訴訟案件。”結論肯定是錯的。

但也正是因為這個回復,影響了我國基層法律服務行業十幾年的發展,卻給工作出色、社會影響力大的基層法律工作者帶來了災難性的後果,束縛了有能力的基層法律工作者的手腳。其間,江蘇省司法廳《關於基層法律服務工作者能否代理壹方當事人不在本轄區內的民事、經濟、行政訴訟的請示》(蘇司辦(2002)69號)起到了推波助瀾的作用。

政協委員孔維克經過長期深入的調研發現,“2065438+2003年至1年實施的新民事訴訟法,首次明確了基層法律代理人的地位,明確規定基層法律服務工作者可以被委托為法律代理人代理案件。但司法部在1991為政府出資法律服務所制定的《鄉鎮法律服務所工作規則》並未改變,仍在今天的自收自支合夥法律服務所執行。”孔維克委員也認為,“這壹限制性規定有悖於民事訴訟法將基層法律工作者列為訴訟代理人的立法精神。”

綜合評價這壹回復不僅沒有規範法律服務市場,也給基層法律工作者帶來了便利。反而給其他沒有資格代表訴訟的人留了余地。從實踐角度看,它的存在將制約新修訂的民事訴訟法的順利實施,成為法律工作者代理訴訟的敲門磚,是司法體制改革的壹大倒退。

第三,吳博士關於法律工作者代理民事訴訟的範圍和性質的觀點,既沒有考慮法律工作者的歷史背景,也沒有發現鄉鎮法律服務所工作細則的缺陷,更沒有忽視成熟的法律服務所對社會做出的貢獻,更沒有以發展的眼光正視民事訴訟法做出的新規定。他的言論相當負面,對法律工作者在轄區外開展訴訟代理業務影響深遠。希望吳老能夠更新觀念,重新定位法律工作者在民事訴訟活動中的地位。

最高人民法院研究室民事處處長、法學博士、《民事訴訟法修正案條文的理解與適用》(以下簡稱)第十壹章作者吳先生認為,“基層法律工作者的主要業務包括代理參加民事、經濟、行政訴訟活動,但是,基層法律工作者的業務範圍受到壹定程度的限制。司法部的批復(第司復[2002]12)關於基層法律服務工作者不能代理任何壹方當事人不在本轄區的民事、經濟行政訴訟案件的規定,根據《鄉鎮法律服務所工作細則》第二十四條第四項,壹方當事人所在地在本轄區,是代理民事、經濟、行政事務的基層法律服務工作者。因此,基層法律服務工作者不能代理雙方都不在自己管轄範圍內的民事、經濟、行政訴訟案件。”這是基層法律服務工作者和律師代理訴訟業務的主要區別。(參見Wu P117的第20至28行)

在筆者看來,吳博士可能沒有仔細研究過中國基層法律服務業的發展歷史,忽略了replyNo的官方背景。司復[2002]12號,甚至未能仔細梳理新法與舊法的關系,上位法與下位法的不同效力,甚至沒有質疑官方批復是否合規有效,直接引用司復[2002]12號。

吳博士在文章中還指出,“在民事訴訟法修改之前,基層法律服務工作者代理民事訴訟是律師代理之外的壹種公民代理形式。”(見武文P117倒數第二行1至P118行1)。

筆者認為,這種觀點值得商榷。修改前,民事訴訟法沒有明確規定“公民代理”的範圍。但是,在司法部出臺的規定已經明確的前提下,執意將基層法律工作者歸為“律師代理以外的壹種公民代理形式”,顯然是對取得職業資格的基層法律工作者執業的不尊重,或者說是對基層法律服務全行業的歧視,是對司法行政機關頒發的《法律服務工作者執業證書》的不重視。

吳博士在文中最後指出,“修改後的民事訴訟法將基層法律服務工作者和律師列為訴訟代理人。就其訴訟法律地位而言,究竟還是公民代理人,還是獨立代理人類型,有待進壹步研究。(見吳P118從第1行到第4行)”

筆者認為,從吳博士的表態中可以看出,吳博士顯然對人大立法沒有信心。既然最高立法機關把基層法律服務工作者和律師列為同級訴訟代理人,說明雙方在訴訟中地位平等,作用相同,沒有高低貴賤之分。區別在於,律師是律師,是基層法律服務工作者,還是基層法律服務工作者。只是因為獲得資格的渠道和條件不同,發證的部門不同,職稱也不同。但是,發證機構是各級司法行政機關領導下的兩個工作機構。如果將基層法律服務工作者視為“公民代理人”,顯然違背了民事訴訟法第五十八條第二款第壹項的規定和立法本意。

試想壹下,如果司法部、國務院法制局、最高立法機關真的采納了吳博士提出的上述意見,真的在上級修改《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》或者《基層法律服務所管理條例》、《基層法律服務法》的時候納入他們的意見,那麽在未來的10年到20年,基層法律工作者就沒有前途了。最直接的後果是,由最高立法機關作出的基層法律工作者和律師並列的民事代理訴訟地位成為壹紙空文。

因此,希望吳博士能夠真正考慮基層法律工作者面臨的實際困難,對《民事訴訟法修訂條文的理解和適用》第二版第十壹章的內容進行適當調整,不要繼續散布誤傳,成為各級法院法官阻礙基層法律工作者“跨區域”代理訴訟的擋箭牌。

第四,改變人們的偏見,最終還是要從頂層設計入手,取消這些不合適的規定。在新規壹時難以出臺的情況下,最便捷的方式就是司法部以批復的形式廢止司復[2002]12號批復,為基層法律服務的健康發展掃清障礙。

自2000年3月31日司法部實施《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》以來,基層法律服務業步入正軌,法律工作者隊伍取得了前所未有的發展。正如吳博士所說,“2000年6月5日至6月38日,司法部組織了第壹次基層法律服務工作者資格全國統壹考試。到2000年底,全國基層法律服務工作者總數達到121904人,比1999年底增加了2182人,具有大專以上學歷的基層法律服務工作者達到5756100人,占基層法律服務工作者總數的47%。”(見吳P117第六至第二行)

然而,司法部於2002年6月5438日+2月65438日+00日作出的答復是基層法律服務工作者不能代理當事人不在本轄區的民事經濟行政訴訟案件是壹個打擊,給發展中的法律服務業戴上了“緊箍咒”。

就是這樣壹個龐大的服務群體,大部分同誌完全有資格從事民事訴訟代理業務。但允許自行其是,只能在自己執業證書確定的執業機構管轄區域內從事代理訴訟業務。

對此,河南律師馬譽峰認為,官方的回復是錯誤的。[2002]12號限制了法律工作者的執業區域,即“壹方當事人所在地在本轄區”,如果雙方當事人都不在法律工作者執業的轄區,則無權代理案件。然後在全國範圍內明確禁止基層法律工作者辦案,成為很多律師、法官的利用。

筆者認為,在城鄉壹體化的今天,鄉鎮和城市街道的基層法律服務所要想發展和生存,就應該適應市場需求,根據客戶的需求提供服務。基層法律服務所作為市場主體,不應拒絕非本地區當事人的服務請求,也沒有理由拒絕為非本地區當事人提供服務。這必然會剝奪合法消費者自主選擇的權利。如今交通通訊發達,實際上已經無法限制基層法律服務的“執業區域”。

此外,法律服務所既不是行政機構,也不是派出所,更不是法院派遣機構,也沒有任何撥款。不會把有服務需求的客戶拒之門外,送上門。

在筆者看來,這壹規定並無實際意義,反而限制了服務所的業務來源,給不景氣的法律服務帶來了生存壓力。不用說,沒有壹家業務好的律所不越過這條“紅線”去執業的。而沒有能力代理訴訟、公信力不高的法律工作者,即使位於當事人家門口,也不敢使用法律服務。

提交人的法律服務辦公室,如果嚴格遵守官方回復的規定。[2002]12,可能早就倒閉了,另謀生路了。事實上,包括北京在內的全國大部分地區的法院,並沒有因為無管轄權當事人委托的案件而限制法律工作者出庭,即使是深圳的兩級法院也是如此。因此,規定“壹方當事人所在地在本轄區”沒有價值和必要。

多年來,為了法律服務所的生存和發展,無數律師、記者、法學專家奔走呼籲,撰文試圖改變法律工作者目前的命運。列表如下:

2008年6月4日,《記者觀察》雜誌記者張鵬在《65438+萬基層法律服務工作者面臨存廢之爭》壹文中指出,“法律工作者認為,既然國家給基層法律服務工作者發放了《準生證》,就應該允許他們向社會提供法律服務。這是基層法律服務工作者最基本的生存權和工作權!”

2008年6月1之後,部分省份的基層法律服務工作者要求就“我國基層法律服務工作者的訴訟權利”問題與司法部高層領導進行對話,但至今沒有任何後續。因為律師沒有自己的行業協會,無法通過上級協會向司法部高層表達訴求。

當年4月3日,四川省成都市武侯區韓曙法律服務所所長李雙德、司法部公證律師工作指導司基層法律服務所所長蔣建峰作為基層法律服務工作者代表,就基層法律服務工作者的訴訟權利、基層法律服務法的立法等問題展開討論。然而,時至今日,司法部並沒有從根本上解決我國基層法律服務工作者在法院辦理訴訟業務的障礙。相反,因為法院引用了司法部不恰當的答復,法律工作者被拒之門外。

已取得法律服務所律師資格的河南李廣律師事務所律師馬譽峰客觀評價,“法律工作者來自農村,由於出身農村,代理案件責任心強,忠於法律和當事人合法權益,代理費低。壹些優秀的法律工作者和律師壹樣優秀。因為法律工作者服務基層,紮根基層,案源業務不斷拓展,基層法律服務工作者在社會主義法治建設中發揮作用。”

為了讓基層法律服務業有壹個健康的發展空間,政協委員孔維克在今年的政協會議上提出,“由於基層法律工作者的代理權往往受到不合理的限制,不得不面臨‘斷奶’和‘斷糧’的困境。”因此,建議“司法部廢止1991年9月制定的鄉鎮律師工作規則,制定新的法律工作者業務管理辦法,以適應新的法律環境,拓展基層法律服務工作者的服務範圍和領域,使這壹群體在跨區域競爭服務中得到鍛煉和提高,為基層群眾提供更多選擇”。

湖北省京山縣平壩法律服務所所長王偉深有感觸,“在農村,沒有法律約束的經濟活動充滿矛盾,很少能成功;沒有法律指導的改革問題很多,大部分都失敗了。因此,在《當前農村基層法律服務業的困境與出路探討》壹文中,呼籲“司法部應借鑒《律師法》和《公證法》起草和頒布的經驗,盡快采取立法的形式,將司法部壹些過時的59號令、60號令修改為行政法規或法律,確保基層法律服務工作者能夠依法執業。或者司法部會要求全國人大常委會修改《律師法》第十四條、第四十六條,然後進行立法解釋,將基層法律工作者的訴訟代理業務上升到法律允許的範圍,這也是當前基層法制建設的當務之急。"

中國政法大學碩士研究生朱,曾參與北京市海澱區司法局、中國政法大學律師研究中心對北京市基層法律服務工作者現狀及對策的調研,並發表專著,建議制定《基層法律服務工作者法》。……

當然,想要廢除法律服務所的聲音不絕於耳。

2013年4月8日,司法部基層法律服務所向社會發布了《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》修訂草案,這讓筆者非常激動。樓梯響了卻沒人下來的時代可能要結束了。

根據上級司法行政機關的安排,筆者寫了《只有成為市場主體,才會有更大的生存發展空間》壹文。忻州市司法局領導來院調研,對作者的提法和壹些做法給予了肯定。筆者的觀點或許對高層立法有所幫助。

根據《立法法》的相關規定,壹部新法規的頒布,可能要經過的程序或步驟太多。為了消除司法部〔2002〕12號批復造成的陰影,筆者建議某省司法廳能否就是否繼續執行《鄉鎮法律服務所工作規則》第二十四條第四項向司法部請示,由司法部以批復的形式撤銷12號批復。

如果司法部能夠及時出臺這樣的新批復,就可以解決基層法律工作者的“跨區域”訴訟代理問題,為基層法律工作者順利開展民事訴訟代理掃清障礙。

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