土地的意義

壹、《土地管理法》的壹般規定

(壹)土地管理法的立法目的

1，加強土地管理。我國人多地少，要珍惜和合理利用每壹寸土地。因此，必須加強土地管理。這裏所說的管理，是以法制為基礎的行政管理。

2.堅持土地的社會主義公有制。

3.保護和開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地。

4.促進社會經濟的可持續發展。

(2)土地所有權

土地所有制是壹定社會條件下人們占有土地的壹種形式，是土地和土地生產的成果由誰擁有和支配的制度。土地所有權在壹個國家的經濟體系中起著核心作用。

1，中國實行土地社會主義公有制。

《土地管理法》第二條第壹款規定:“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”全民所有的土地就是國家所有的土地；勞動人民集體所有的土地就是農民集體所有的土地。土地管理法關於土地所有權的規定是根據憲法制定的。我國現行憲法第六條規定:“中華人民共和國的社會主義經濟制度是以生產資料和社會主義公有制為基礎的，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第九條規定:“礦產資源、水、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗和其他自然資源。壹切屬於國家，即全體人民；但是法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗除外。”

2.長期以來，誰是國有土地所有權的代表壹直不清楚。新修訂的土地管理法第二條第二款規定:“屬於全民所有，即國有土地的所有權由國務院代表國家行使。”今後，地方人民政府在土地管理方面仍有很大權力，仍將發揮重要作用。但是，只有國務院，即中央人民政府，才能真正代表國家行使土地所有權。

3.國家對集體所有土地的征收權。

國家征用權是國家為公共目的使用所有產業的固有權力，是壹個主權國家的固有權力。國家在行使這壹權力時，通常會給予合理的補償。在我國，土地征收權是指國家為了公共利益的需要，對農民集體所有的土地實行征收。征用，在壹定意義上就是強制購買。

(3)土地使用制度

1，土地轉讓系統

《土地管理法》第二條第三款規定:“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”

2、國有土地有償使用制度

國有土地有償使用是指國家作為土地所有者，以有償方式向單位和個人提供土地使用權的行為。目前國有土地有償使用的形式有:壹是國有土地使用權出讓；二是國有土地租賃；三是國有土地使用權作價入股，可以依法轉讓、出租、抵押。

3.土地使用控制系統

所謂土地用途管制，是指國家為保證土地資源的合理利用和經濟、社會、環境的協調發展，通過編制土地利用規劃，劃定土地使用區域，確定土地用途限制的壹種制度。土地的所有者和使用者必須嚴格按照國家確定的用途使用土地，違者將受到嚴懲。為有效落實土地用途管制制度，《土地管理法》第四條第二款、第三款、第四款明確規定:“國家制定土地利用總體規劃，劃定土地用途，將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”前款所稱農用地，是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。建設用地是指修建建築物、構築物的用地，包括城鄉房屋和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地和軍事設施用地；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。“使用土地的單位和個人，必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。"

第二，土地的所有權和使用權

《土地管理法》第二章規定了土地的所有權和使用權。土地的所有權和使用權是土地法律制度的重要組成部分，土地所有權的確認對土地的開發、利用和保護具有重要影響。

(1)土地所有權

根據憲法和法律的規定，中國實行土地的社會主義公有制。中華人民共和國境內的土地屬於國家或集體所有，不存在土地私人所有。

1，國家土地所有權

根據有關法律的規定，下列土地屬於國家所有:

(1)城市用地。

(二)農村和城市郊區屬於國家所有的土地。

2.集體土地所有權

根據《土地管理法》第十條規定，農村集體所有土地經營管理有三種情形:

第壹，根據法律規定，農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會管理。

二是由於各種原因，土地已歸本村兩個以上農村集體經濟組織的農民所有，應由本村各農村集體經濟組織或村民小組根據現狀進行管理。

三是已經由鄉(鎮)農民集體所有的土地，由鄉(鎮)農村集體經濟組織管理。這主要是指鄉(鎮)企業占用的土地，或者原屬於農業生產合作社的土地。這部分土地由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營管理。

(二)土地使用權

1，國有土地使用權

《土地管理法》第九條規定，國有土地可以依法出讓、劃撥給單位或者個人使用，單位或者個人可以依法取得國有土地使用權，並在法律規定的範圍和限度內行使使用權。

2.集體土地使用權

土地管理法規定，集體土地使用權可以確定給個人使用，同時也可以確定給單位使用。這壹規定從法律上承認了我國農村普遍存在的鄉鎮企業使用集體所有土地的現象，為鄉鎮企業的進壹步發展和農村經濟的振興提供了法律保障。

(3)土地登記制度

1，農民集體所有土地所有權登記

《土地管理法》規定了農民集體所有土地的兩種不同登記情形。第壹種情況是農民集體土地所有權登記。農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記，核發證書，確認所有權這裏所說的“編目”，是指在土地登記簿上記載土地的權屬、地址、面積、用途、等級。土地登記冊是壹份具有法律約束力的文件。未經法定程序，任何人不得變更土地登記簿記載的內容。發證是指土地登記機關依照有關法律法規的規定，向申請登記的農民集體土地所有者頒發集體土地所有權證。只有取得集體土地所有權證，才能從法律上確認主體對農民集體土地的所有權。集體土地所有權證是農民集體土地的權利憑證。登記在冊的農民集體所有的土地所有權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

第二種情況是農民集體所有土地的建設用地使用權登記。《土地管理法》第十壹條第二款規定:“農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記，核發證書，確認建設用地使用權。”壹般情況下，農民集體所有的土地用於農業建設。真正符合法律規定的程序和條件的農業建設項目，需要使用農民集體所有的土地的，除依法辦理手續外，還應當辦理土地登記。集體土地使用者應當向縣級人民政府土地行政主管部門提出申請，由縣級人民政府登記核發集體土地使用證，確認建設用地使用權。

2、國有土地使用權登記

《土地管理法》第三款規定:“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關由國務院確定。”根據該規定，依法使用國有土地的單位和個人，應當向縣級以上人民政府申請土地使用權登記。縣級以上人民政府經審查，認為符合法定條件和程序的，予以登記，頒發國有土地使用證，確認國有土地使用權。

3、林地、草地、水面、灘塗等特殊土地登記。

《土地管理法》第十壹條第四款規定:“林地、草地所有權或者使用權的確認，水面、灘塗養殖使用權的確認，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。”

4.土地變更登記

《土地管理法》第十二條規定，依法改變土地所有權和使用權的，應當辦理土地變更登記手續。土地登記可分為初始登記和變更登記。總的來說，初始登記是土地所有權的登記，變更登記是依法變更的土地所有權和使用權以及地上權利的登記。土地登記的壹個重要功能是保障土地流轉和土地交易的安全，維護權利人的合法權益。因此，當土地所有權和用途發生變化時，應辦理土地變更登記手續，以確保土地登記的公開性和公信力。

5、土地登記的法律效力

《土地管理法》第十三條規定:“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”只有登記的土地物權，包括所有權、使用權和其他權利，才能具有公示性和公信力，才能合法對抗第三人。《土地管理法》第十三條的規定從法律上保證了土地登記的法律效力。依法登記的土地所有權和使用權。任何單位和個人不得侵犯。

(四)土地承包經營權

農村家庭聯產承包責任制是憲法規定的農村集體經濟所有制的基本形式。從法律上講，農民的土地承包經營權就是農民的農地使用權。根據《土地管理法》第十四條、第十五條的規定，農民集體所有的土地承包經營權包括以下主要內容:

壹般情況下，農民集體所有的土地由集體經濟組織成員承包。也可以根據實際情況由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包。

農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，並報鄉(鎮)人民政府批準。

承包土地只能用於種植業、林業、畜牧業和漁業生產。擅自將承包地改為建設用地的，要承擔相應的法律責任。

家庭聯產承包責任制定為30年。中央政府現在已經明確，為了保護承包土地的農民的合法權益，新壹輪土地承包30年不變。由集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，承包經營期限由合同約定，法律不作限制性規定。

第三，土地利用總體規劃

土地管理法根據土地用途管制的要求，提高了土地利用總體規劃的法律地位，要求以土地利用總體規劃為依據，確定土地類型，劃定土地用途，控制建設用地總量，防止耕地大量流失。

(壹)土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是指根據國民經濟和社會發展對土地的需求以及當地的自然、經濟和社會條件，對壹定區域內所有土地利用進行的長遠的、戰略性的總體布局和安排。土地利用總體規劃的根本功能是以土地利用為中心，優化土地利用結構，促進各產業健康發展。

1、土地利用總體規劃的編制

(1)土地利用總體規劃的編制依據

[1]國民經濟和社會發展規劃。國民經濟和社會發展計劃是整個國家或某壹地區經濟和社會發展的總體綱要。土地利用總體規劃不能脫離國民經濟和社會發展規劃。

[2]土地整理和資源環境保護的要求。“土地整治”是指全國範圍內的土地綜合整治，包括土地整理、土地復墾、土地開發等活動。其目的是提高土地質量，增加有效耕地面積，實現全國土地的平衡和綜合開發利用。

[3]土地供應能力。所謂土地供給能力利用，是指根據土地的自然條件和社會環境，在壹定時期內，對壹定區域內的土地進行有限的開發和利用。

[4]各種建設對土地的需求。

[5]上壹級編制的土地利用總體規劃。

(2)確保行政區域內耕地不減少。

省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當保證本行政區域內耕地總量不減少。

地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上壹級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地數量不得低於上壹級土地利用總體規劃確定的控制指標。

(3)土地利用總體規劃原則。

[1]嚴格保護基本農田。

基本農田是指根據壹定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及建設用地占用預測，在基本農田保護區規劃期內不得長期占用和占用的耕地。包括長期不能占用的耕地和基本農田保護區規劃期內不能占用的耕地兩種。

[2]提高土地利用率

只有充分挖掘現有土地的潛力，提高土地的利用率，才有可能用少量的土地資源滿足很多人對農產品的需求。

[3]保護生態環境

編制土地利用總體規劃，應當考慮保護和改善生態環境，合理安排耕地面積，防止出現生態環境惡化、土地沙化、水土流失、土地汙染等破壞土地自然環境和耕作條件的情況，確保土地資源為我國社會經濟發展提供長期可持續發展動力。

[4]實施耕地總量動態平衡。

實施耕地總量動態平衡，《土地管理法》規定了大量措施。最重要的壹條就是實行耕地占用補償制度，必須按照“占多少，種多少”的原則進行補償。因此，在編制土地利用總體規劃時，要考慮耕地總量動態平衡的要求，確保本行政區域耕地總量不減少。

2、土地利用總體規劃審批

土地利用總體規劃應當分級審批。具體來說:

(1)各省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃壹律報國務院審批。

(二)省、自治區人民政府所在地城市的土地利用總體規劃，先報省、自治區人民政府審查；經省、自治區人民政府同意後報國務院批準。

(3)人口1萬以上的城市和國務院確定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審核後，報國務院批準。

(4)除上述情形外，其他土地利用總體規劃應當報省、自治區、直轄市人民政府審批。

(五)鄉(鎮)土地利用總體規劃可以由省人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。

3、土地利用總體規劃的修訂

《土地管理法》規定，經批準的土地利用總體規劃的修改，必須經原批準機關批準。即經該級人民政府批準的土地利用總體規劃，該級人民政府負責批準該規劃的修改。未經原批準土地利用總體規劃的機關批準，或者未經原審批機關批準，土地利用總體規劃的修改不具有法律效力。未經依法批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。擅自更改的，要承擔相應的法律責任。

(二)年度土地利用計劃

1，建設用地總量控制

《土地管理法》第二十四條第壹款規定:“各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，控制建設用地總量。”

所謂建設用地總量控制，是指國家對建設項目亂占農用地實行從總量上控制建設用地規模的制度。各級人民政府應當加強土地利用的規劃管理，只有納入規劃範圍且不超過土地利用總體規劃和土地利用年度計劃確定的控制指標的建設項目才能占用土地。

建設用地總量控制主要通過兩種規劃手段實施。壹是土地利用總體規劃的制定和實施，二是土地利用年度計劃管理。

2、土地利用年度計劃

土地利用年度計劃是指根據土地利用總體規劃和國民經濟和社會發展計劃的要求，對國民經濟各部門的土地利用數量進行的年度具體安排。是保護我國土地資源，協調各部門用地，實現建設用地總量控制的重要舉措。

第四，耕地保護

為了保護我國稀缺的耕地資源，合理開發利用土地，促進社會經濟的可持續發展。土地管理法新增壹章，專門對耕地保護作出規定。

(壹)耕地占用補償制度

1，耕地占用補償費

耕地占用補償制度是指經國家有關部門批準使用耕地進行非農業建設的單位，按照“占多少”的原則，負責開墾與所占耕地數量和質量相當的耕地，或者按照有關規定繳納開墾費，由有關部門組織開墾新的耕地的制度。

2.耕地總量動態平衡。

中央提出的耕地總量動態平衡制度體現在《土地管理法》第三十三條，規定耕地總量不得減少。實施耕地占用補償制度的根本目的是確保耕地總量不減少，也就是說，耕地占用補償制度是實現耕地總量不減少的重要措施。

(二)基本農田保護制度

所謂基本農田，根據國務院1998年2月頒布的《基本農田保護條例》第二條規定，是指根據壹定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求以及土地利用總體規劃，不能占用的耕地。保護基本農田對於滿足城鄉人民對農產品的需求和國民經濟的發展具有重要意義。

《土地管理法》使用了關於農業用地的不同概念，如農業用地、耕地和基本農田。農用地是壹個大概念，除建設用地和未利用地以外的所有土地都屬於農用地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。耕地屬於農用地範圍，是農用地的壹種；基本農田屬於耕地範圍，但不是所有的耕地都是基本農田。壹般來說，只有劃入基本農田保護區的耕地才屬於基本農田。

1、基本農田的範圍根據《土地管理法》第三十四條的規定，下列耕地應納入基本農田保護區:

(1)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準的糧棉油生產基地內的耕地；

(二)水利、水土保持設施良好的耕地，正在進行改造計劃和可以改造的中低產田；

(3)蔬菜生產基地；

(四)農業科研和教學的試驗田；

(五)國務院規定應當納入基本農田保護區的其他耕地。

省、自治區、直轄市劃定的基本農田保護區應當占本行政區域內耕地的80%以上。

2、根據《基本農田保護條例》和有關法律法規的規定，劃定基本農田保護區的基本程序是:

(1)基本農田保護區規劃編制審批。

(2)發布基本農田保護量化指標。

(3)分區和劃界。

(4)設置防護標誌。

(5)檢查驗收。

3.劃定為基本農田保護區的耕地，實行特殊保護制度。

根據《土地管理法》和《基本農田保護條例》的有關規定，主要有以下措施:

(1)嚴格控制占用耕地。除能源、交通、水利等國家重點建設項目確實無法避開基本農田保護區外，其他非農建設項目不得占用保護區內的耕地。需要占用的，必須按照土地管理法規定的審批程序和權限，經有批準權的人民政府批準。

(2)征地審批權限。《土地管理法》第四十五條規定，征用基本農田，須經國務院批準。

(3)限制開發區占用基本農田保護區耕地，設立開發區壹般不得占用基本農田保護區耕地。

(4)非農建設批準占用基本農田保護區耕地的，實行占用耕地補償。即占用的耕地數量和質量相當的耕地或者繳納的耕地開墾費。

(五)禁止占用基本農田保護區內的耕地建窯、建墳，或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土；禁止占用基本農田，發展林果業，挖塘養魚，擅自將基本農田保護區內的耕地變為非耕地。

(3)節約用地，控制耕地浪費。

1，節約用地，禁止非法占用土地。

根據《土地管理法》的規定，該法對土地使用提出以下要求:

(1)非農業建設使用土地時，必須貫徹節約使用的原則。根據建設項目要求和技術能力實際情況，非農建設項目能夠開發利用荒地的，不允許占用耕地；能開發利用土壤肥力差的劣地，不允許占用土壤肥力高的良田。

(2)針對農村普遍存在的在耕地上建窯、建墳以及從事其他破壞耕地條件的活動，《土地管理法》規定，禁止占用耕地建窯、建墳，或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土。

(3)《土地管理法》規定，禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚，違者要承擔相應的法律責任。

2.控制閑置耕地的行為

任何單位或者個人取得耕地的所有權或者使用權後，必須按照法律、法規的有關規定開發利用，不得閑置或者荒蕪。

(1)辦理審批手續並通過合法程序取得的耕地，壹年內未使用，且該耕地可以耕種和收獲的，由原耕種該耕地的單位或者個人收回，或者由用地單位耕種。

(二)非農建設占用耕地的，超過壹年未動工建設的，按照省、自治區、直轄市的規定繳納土地閑置費。

(三)連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上政府無償收回用地單位的土地使用權。土地使用權壹經收回，用地單位即失去繼續使用土地的權利。

(4)土地使用權被收回的耕地，原所有權屬於農民集體的，交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

(五)承包經營耕地的單位或者個人連續兩年拋荒耕地的，由原發包單位終止合同，收回承包耕地，承包經營耕地的單位或者個人喪失耕地承包權。

(四)未利用土地的開發利用。

1，國家鼓勵開發未利用地。

國家鼓勵單位和個人開發未利用的土地，並采取措施予以支持。

但是，開發未利用地必須符合下列條件:

(1)已開發未利用土地的位置和位置必須符合土地利用總體規劃。

(2)開發未利用地必須以保護和改善生態環境，防止水土流失和土地荒漠化為前提。

(3)根據未利用地的地質、土壤條件，未利用地適合作為農用地優先開發的，應當作為農用地優先開發。

2.復墾未利用土地的環境保護要求

《土地管理法》第三十八條對未利用地的開發提出了生態環境保護的要求，第三十九條進壹步規定了未利用地復墾的限制性條件。

根據法律規定，開墾未利用土地必須在生態環境保護方面做到以下幾點:

(1)未利用地復墾必須提前進行科學論證和評估，充分估計復墾可能造成的生態環境破壞，提前采取預防措施。

(二)開墾荒地，禁止破壞森林、草原，禁止圍湖造田，禁止占用河灘。

(3)對已經開墾和復墾破壞生態環境的土地，應當按照土地利用總體規劃的要求，有計劃、有步驟地退耕還林、還草、還牧。

動詞（verb的縮寫）建設用地

(壹)建設用地的收購

1，建設用地原則上使用國有土地。

《土地管理法》第四十三條第壹款規定:“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”第二款規定:“前款所稱依法申請使用的國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬於農民集體所有的土地。“由於申請使用國有土地審批程序嚴格，有利於控制不合理占用耕地。同時，集體土地轉為國有土地後，國家通過規範土地壹級市場，收取出讓金等有償土地使用費，有助於合理配置土地資源，可以為財政積累資金，為現代化建設服務。

2、使用集體所有的土地進行建設。

《土地管理法》第四十三條第壹款也規定:“興辦鄉鎮企業和村民建造住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或者鄉鎮公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。“現在大部分土地所有制單位仍然是人民公社時期的基本核算單位，是生產隊控制或行使的地區；還有壹部分土地直接歸村農民集體所有。此時，土地所有權單位是村，其代表是村農民集體經濟組織或村民委員會。

3、農用地轉為建設用地審批

(1)省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院審批。

(二)“在土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地範圍內，為實施土地利用總體規劃將農用地轉為建設用地的，應當根據土地利用年度計劃分批報原批準土地利用總體規劃的機關批準。”

(三)上述兩種情況以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

(二)使用國有土地進行建設。

1.在建設項目審批階段進行可行性論證時，土地行政主管部門可以根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關事項進行審查，並提出書面意見，為政府和規劃部門的綜合決策提供依據。

政府和規劃部門批準建設項目後，需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規規定的有關文件，向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出用地申請，經土地行政主管部門審查後，報同級人民政府批準。

建議涉及農用地審批的項目用地審批管理，壹般應在辦理農用地轉用審批手續後進行。

2.建設征地管理

土地征收是指國家為了公共利益的需要，依法將原屬於集體所有的土地轉為國有土地的過程。

(1)征地審批權限。

《土地管理法》第四十五條規定，建設需要征用集體所有的土地，必須按照下列審批權限，經省級以上人民政府批準。