教育部和發改委聯合發布文件的初衷是為了糾正高考分省定額招生制度的弊端，並做出相應的調整。然而，它侵犯了現有受益群體的利益，不可避免地引起當地人民的激烈抵制。現實問題的復雜性表明，僅僅依靠教育部等部門的臨時性文件和單壹政策，有“治標不治本”之嫌，不可能解決當前高等教育不公平的困境。理論研究迫切需要對高考招生制度進行更深入的研究。此外，我們應該清楚地了解省級配額制度是否應該廢除或改革。如果改革方案通過，應該遵循什麽原則，選擇什麽路徑？理論研究要有科學系統的回應。我認為，做好高考名額制度改革的頂層設計，應該改變長遠的政策思路，在憲法和法律框架內探索理論依據，從而尋求科學規劃名額制度、實現高考招生相對均等的可行之路。
第壹，現行的分省定額招生制度是符合我國實際需要的政策方案。
我國高校招生名額制度經歷了名額權征集、大行政區名額和省名額制三個階段。1959以來，高校招生采取“中央部門牽頭的學校在省、市、自治區招生人數，以及考生多的省、市向考生不足的省、市調劑的人數，由教育部商有關省、市、自治區和有關學校確定”的做法。這就是省定額制度的雛形，基本壹直沿用到文革。
1977恢復高考後，省定額制度壹直延續至今。長期以來，省定額制度是基於對國家政策、社會需求和高校辦學條件的了解，以省(自治區、直轄市)為單位分配招生指標的制度。主要依據是《中國教育改革和發展綱要》(鐘發19933號)、《關於進壹步改革高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》(教19943號)，以及教育部等有關部門相繼出臺的壹系列規範性文件。具體來說:(1)1985，高校招生進入國家任務招生計劃和調劑招生計劃並存的“雙軌”階段。《中央關於教育體制改革的決定》提出，“面向全國的院校和專業面向全國招生，面向區域的院校和專業面向區域內招生。同時，省屬高校可以降低當地落後地區考生的分數。”由此，全國高校和省屬高校分別實行了兩種不同的招生模式。(2)1994年，高校招生進入“平行制”時代。根據中央、國務院印發的《我國教育改革發展綱要》和《教育部關於進壹步改革普通高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》，“學校可以根據社會需要和辦學條件調整招生規模，國家調控招生總規模和專業結構”。“招生時，對同壹所學校只規定壹個最低控制分數線，不再根據國家任務和調劑計劃確定分數線。”從此，錄取不再區分全國高校和省屬高校，高校可以根據自身條件調整招生規模和各省名額。(3)2008年起，教育部會同國家發改委啟動“支持中西部地區招生協作計劃”，要求“招生名額由高等教育資源豐富、辦學條件較好的天津、遼寧、上海、山東等11省市承擔，並向預計錄取率較低、高等教育資源缺乏的內蒙古、安徽、河南、貴州、甘肅等地定向投放。從2009年開始，有關部門陸續公布“中西部地區增加招生計劃”。上面說的江蘇2016的調劑計劃就屬於這種計劃。(4)2008年，教育部加強了對部屬高校(特別是211、985高校)招生計劃的指導和規範，提出了“部屬高校屬地招生比例壹般不超過30%”的要求。(5)自2014起，教育部實施“農村貧困地區定向招生專項計劃”。根據《國務院中央關於加大改革創新力度加快農業現代化建設的若幹意見》(鐘發20151)、《國務院關於深化考試招生制度改革的實施意見》(國發201435)和《國務院政府工作報告》2015，教育部印發。
上述不斷的改革舉措充分表明，高考名額制分省招生始終徘徊在高等教育發展不均衡的現實國情和實現地區間招生相對公平的長遠目標之間，力圖使兩者達到更好的平衡。
第壹，省屬名額制是根據中國高等教育實際做出的制度選擇。(1)省級定額系統來源計劃是根據國家和地方對高校畢業生的需求及各省考生人數編制的，符合我國高等教育發展初期的特定背景。(2)省配額制照顧少數民族地區的照顧政策。根據國民經濟和社會發展計劃，國家近年來逐步增加了邊疆和少數民族地區的招生人數。(3)省定額制度能夠妥善處理公民受教育權與國家教育發展利益之間的關系。中國高等教育肩負著培養高級專門人才、發展科技文化、促進現代化建設的重任。相應地，生源質量也成為高校招生名額分配的重要判斷依據之壹。2006年，教育部直屬高校招生來源計劃編制工作會議提出:“依法自主、科學合理決策，堅持生源質量優先、兼顧地區包括少數民族地區均衡的原則。”(4)省定額制綜合考慮高校辦學條件、招生能力等現實因素。根據教育部規定，經批準(或備案)招收具有普通高等教育學歷學生的高校，可以在國家批準的普通高等教育年度招生規模內，自行編制面向不同省(區、市)的招生計劃(即招生來源計劃)。高校根據高校發展情況，以省為單位自主決定招生名額，更好地考慮了我國高校不同發展情況的現實。
二是及時出臺的分省名額制調整方案，極大改善了長期存在的高考招生不公平現象。長期以來，我國高考招生問題突出，包括部屬院校錄取率差異大、中西部省份錄取率低、農村考生錄取率低等。近年來，教育部等部門采取分步走的策略，調整了部分省份的撥款額度，極大地緩解了現實矛盾。比如，2008年，教育部實施“支持中西部高校招生協作計劃”，安排3.5萬個協作招生計劃；2009年，國家* * *安排了6萬人支援中西部的協同招生計劃；2010年全國招生計劃12萬人(其中本科7萬人)，比2009年增加6萬人。該計劃由14高等教育資源豐富、辦學條件較好的省份承擔，招生名額分配到山西、內蒙古、河南、安徽等高等教育資源匱乏、升學壓力大的省份。2011為加強宏觀調控，教育部安排北京、天津、遼寧等15支援省市繼續對山西、內蒙古、安徽、河南、廣西、貴州、雲南、甘肅等8個中西部省份開展“中西部地區支援招生合作計劃”，招生計劃***15。2015年，教育部繼續實施農村貧困地區專項定向招生計劃，招生規模5萬人，重點面向農村考生多、升學壓力大的省份。
第三，省定額制度可以更好地調節高校招生選擇評價制度改革的弊端。近年來，教育部要求建立和完善普通高中學生綜合評價體系，並逐步將其納入高校招生評價體系。教育部明確了以國家統壹考試招生制度和高校多元化選拔錄取制度為基礎的綜合性、綜合性、多元化考試評價制度的改革方向。因此，許多高校開始了自主招生的改革。不容忽視的是，由於各省基礎教育發展仍存在較大差異，自主招生的改革效果可能適得其反，可能加劇各省考生受教育機會的不平等。借助分省名額制度，兼顧各省實際情況，糾正多元化招生帶來的負面效應。
綜上所述，分省高考配額制是歷史的產物，在維護我國高考公平和地區平等方面具有積極的調節功能。通過教育主管部門及時實施的改革措施，較好地彌合了我國實際國情與高考招生公平目標之間的差距。但是，為什麽分省名額制會成為人們詬病高考不公平的重要制度因素？取消分省名額制能否壹勞永逸地解決高考不公平的現實問題？要回答這些問題，有必要進壹步分析省級配額制存在的問題及原因。
第二，分省名額制不是當前高考招生不公平的內在決定因素。
從我國高考的現實來看，突出的問題是各地考生的錄取機會存在巨大差異，特別是“985”和“211”的部屬院校考生之間錄取機會不平等，表現為“招生地方化”。壹時間，大眾對高等教育資源配置模式的詬病，省定額制度也被視為高考招生不公的制度根源。甚至有學者認為，省制進壹步催生了“高考移民”現象，加劇了城鄉、發達地區和欠發達地區的差異，降低了社會競爭力，削弱了民族團結意識。因此，許多學者提出，取消省級配額制是解決當前高考招生不公平和招生地方化的關鍵。張教授甚至在全國大力提倡“壹卷本”。當然，這種做法的出發點是很好的，也是很獨到的。但作為壹項國家教育體制改革，任何替代性的改革方案在經過科學嚴謹的論證之前，都應該慎重，避免帶來新的社會問題。如果能夠正確把握省級配額招生制度與省級配額分配程序的關系，認識到當前高等教育招生不公平的內在根源不在於省級配額制度本身，而在於其內部配額分配標準和程序的缺失，那麽問題的解決可能會相對簡單，相應的改革建議也會更具操作性。
第壹，高考招生的地區差異有著復雜的歷史和社會原因，作為名額分配方式的分省名額制並不是造成這壹結果的內因。各省(自治區、直轄市)高水平大學錄取機會差異的原因比較復雜。從表面上看，是隱藏在高考分省制背後的優質高等教育資源分配不均、高校辦學模式共享、基礎教育發展差距巨大等原因造成的。很大程度上，“分省名額這種自古以來實行的好制度，不過是政治、經濟、教育等現實因素均衡發展造成的高考不公平的替罪羊而已，本身並不是惡的制度”。建議完全取消分省高考名額，沒有充分考慮中國的實際情況。這樣壹來，高考歷史差異無法從根本上消除，教育相對落後地區考生的錄取機會可能會進壹步減少。筆者認為，省級配額制的漸進式改革在當前形勢下更為實際。借助國家宏觀調控，有望逐步實現各省考生錄取機會公平的目標。
第二，部屬高校招生地方化的根源是部屬高校把更多的名額讓給本地考生。由於部屬高校占用學校經費、學校所在地土地等各種資源，作為回報，部屬高校在分配招生名額時會將更多的錄取名額分配給本地考生。鑒於我國高考招生制度沒有統壹立法，中央與地方的教育事權劃分仍然模糊甚至不合理，使得高等教育招生名額分配制度容易受到外部環境和內部條件的影響。因此，部屬高校招生地方化現象反映了在國家教育資源仍然依賴地方政府支持的背景下，部屬高校不得不對地方政府做出無奈的迎合動作。2008年，教育部明確要求部屬高校在其屬地的招生計劃比例不得增加，超過30%的要逐步調整回30%以下。經過幾年的努力，這壹規定的實施效果是明顯的，很多部屬院校的招生比例不到30%，大大緩解了部屬院校招生地方化的問題。
第三，省定額制度有較大的制度改進空間，我們可以期待在省定額制度下實現高考公平招生的目標。如前所述，省級名額制的形成符合我國高等教育的實際，招生來源計劃的編制也綜合考慮了國家和地方對高校畢業生的需求以及各地考生數量的差異。隨著我國社會各方面的發展，現行高考招生名額分配模式的弊端逐漸凸顯。因此，近20多年來，教育主管部門逐步推進各種改革措施，如部屬院校本地考生比例限制、中西部落後偏遠地區扶持政策、農村落後考生招錄政策等等。總體來看，目前的高考招生正朝著更加公平的方向發展，高考招生名額的分配也越來越合理。可以預見，在排除各種幹擾省配額制的因素後，在省配額制下可以實現地區比例均等的目標。
綜上所述，省配額制並不惡，只是其在實踐中具體配額分配的實體標準和法律程序存在諸多問題。因此，對於我國的省級高招名額制來說，是壹種更為現實的對策。我們的首要任務是重新審視省定額制度的分配標準和程序，甚至從法治的角度重新審視和反思高招改革的整體頂層設計方案。
第三，省級配額制的分配改革應從受教育權的多重屬性入手。
在我國高等教育發展滯後、各省基礎教育區域差異較大、高校招生註重學生就業率和科研實力發展的背景下，分省定額招生制度在上述多重矛盾中壹直發揮著重要的平衡功能。但是，隨著我國教育的發展，處理這些現實問題的方式發生了變化，所以如果省級配額制繼續維持原有的實體標準或配額分配的參考因素，將與社會現實的發展不符，省級配額制必然成為眾矢之的。主要原因是:(1)公民受教育權意識覺醒，對受教育權的訴求更加強烈，引發了公民對名額招生公平性的更高期待。(2)幾十年來，我國教育有了很大的進步，各省高校分配高考名額的參考社會條件發生了變化，維持現有的分配格局已不再理直氣壯。比如各省基礎教育差異巨大，計劃經濟下的高校畢業生就業分配等社會問題悄然發生變化。(3)隨著高等學校學科建設和科研體系的完善，高等教育作為本科教育，與國家科技發展、學科培養等國家利益的相關性大大降低。所以沒有充分的理由根據這樣的因素來區別對待不同省份的名額分配。(4)至關重要的是，教育部領導下的分省名額，以及陸續出臺的關於調整方案的通知和指示，本質上是壓制或犧牲部分省份考生的受教育權，惠及其他省份考生，這仍然是計劃經濟思維主導下的傳統做法。目前，這種做法已經招致越來越多的公眾反對，公眾甚至通過訴訟主張自己的權利。在現行制度背景下，雖然公民無法通過憲法訴訟解決問題，但教育部門的方案涉嫌違憲的事實是客觀存在的。
總之，省定額制度賴以存在的社會背景發生了很大變化，省定額制度的實體標準受到了挑戰。下壹步應該思考的是，面對新的社會現實，省級配額制度如何調整現實生活中更加復雜的多元利益之間的矛盾和沖突，重建新的標準規則，並以相關程序予以規範。毋庸諱言，憲法和法律是調整利益相關者關系的載體。通過憲法和法律界定各利益主體之間的關系，以法治把握省級配額制改革的原則和方向，即以法治思維取代政策思維，是全面審視和反思省級配額制改革的必然路徑。
(A)審查各省配額分配的現有基礎的合憲性和合法性
第壹，省級配額制的原始分配依據及其調整方案違憲違法。需要說明的是，分省分配高考名額是憲法和法律允許的適當方式，本文將對此作進壹步闡述。然而，省配額制的分配標準和程序是違憲和非法的，並最終導致不公平的社會後果。
(1)分省分配名額主要依據中央、國務院印發的《我國教育改革和發展綱要》，教育部印發的《關於進壹步改革高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》，教育部等部委出臺的壹系列招生改革政策。從高校招生名額分布來看，我國各省招生名額差異明顯，屬地化招生現象嚴重。依據也違反了我國憲法規定的平等原則和教育法第九條“公民依法享有平等的受教育機會”的規定。
(2)其他調整方案涉嫌違憲違法。以2016年4月教育部、國家發改委聯合下發的《關於做好2016年普通高等學校招生計劃編制管理工作的通知》及該文件所附的《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》為例，作為壹種調整方案，用於糾正當前高考招生不公，看似合理，但也有違憲違法之嫌。第壹，從法律位階來看，作為兩部委發布的通知，其位階屬於規範性文件。壹個用來調整公民受教育權這壹憲法保障的基本權利的規範性文件，違背了立法法規定的法律保留原則。第二，從規範內容看，通知第三條規定“促進高等教育區域和城鄉招生機會公平。2016年安排210000人支援中西部地區招生合作計劃，其中本科14000人，由北京、天津、江蘇等14省(市)公辦高校承擔，面向河南、廣西、貴州、甘肅等10中西部省(區)。以及在此基礎上做出的“2065438+2006部分地區跨省生源調控方案”，兩者都缺乏充分的法律依據，對湖北、江蘇等地考生的錄取機會造成實質性影響，涉嫌侵犯憲法和教育法確立的平等受教育權。第三，招生名額制度的分配程序存在缺陷。壹般來說，教育部門對高校招生名額的設立履行審批或備案程序，但從教育部門披露的信息來看，我們找不到關於審核程序的明確程序規範。雖然教育部規定了“招收本地考生不得超過30%的比例限制”，但這壹比例明顯高於其他大部分省份，違背了受教育權平等的原則。同樣，教育部、發改委等部門聯合制定的專項調整方案也存在程序上的瑕疵。以2016“支持中西部地區招生合作項目”為例，教育部門決策沒有召開聽證會等必要程序，江蘇部分家長希望主管部門公開決策過程。該計劃涉及許多考生的利益，教育主管部門沒有舉行聽證會或公開決策程序。程序存在明顯瑕疵，涉嫌違反教育法。
二是高校在各省分配招生名額時，標準不壹，主觀隨意，存在侵犯公民平等受教育權的行為。(1)公民受教育權的機會分配不屬於高校的自主權。作為國家舉辦的高等學校，國家應該在平等的前提下統壹分配招生指標。(2)高校在各省招聘名額分配上有很多混亂，有較大的自主權。高校在分配名額時參考了很多不相關的因素。比如增加本地考生時沒有明確的標準。
第三，高校招生實行的自主招生改革可能會進壹步加劇高等教育的區域不平等。高考制度多元化是必要的，但有學者發現，自主招生似乎得不償失，高校招生和考試題型多元化改革的成本。毫無疑問，多元化實驗應該在憲法和法律規定的框架內進行，尤其是公立學校的辦學行為必須符合憲法第33條和第46條所保障的受教育權。
(二)受教育權的多重權利屬性是省級配額制分配改革需要考慮的重要因素。
誠然，改革高考招生名額制度勢在必行。那麽，面對多元利益格局，配額分配應該遵循哪些原則呢？如何平衡包括但不限於本地考生在內的各科利益？解決當前的教育公平問題是否有必要減少教育行政管制？上述問題與公民受教育權的多重權利屬性有關，只能與憲法受教育權的權利屬性相區別。
憲法受教育權本身的性質是復雜多樣的，理論研究歷來對其有不同的理解。根據學者們的歸納，學術界對公民受教育權的權利屬性有以下幾種看法，包括“公民權”、“生存權”、“社會權”、“自由權”、“綜合權”、“發展權”、“文化教育權”、“學習權”等等。大多數人認為，公民的受教育權兼具自由和社會權利的屬性。受教育權的自由屬性意味著“受教育權是自由享有受教育權而不受國家侵犯的防禦性權利，受教育權的自由價值以國家權力的限制為條件。”受教育權的社會權利屬性是指國家建立和維護教育制度，準備教育條件和設施，幫助經濟上學習有困難的人甚至提供免費教育。筆者認為，受教育權應特別強調平等屬性。第壹，從平等的角度保障受教育權的自由和社會權利；第二，其他關於受教育權的理論觀點，如“公民權利”、“生存權”、“綜合權利”、“發展權”，都強調權利的平等保護。
基於其多重屬性，從國家權力的角度來看，國家負有尊重、保護和實現公民教育的三重義務。這三種國家義務可以解釋為:所謂“尊重”義務主要針對受教育權的免費屬性，要求國家不作為。廣義的“不作為”是指國家不得對社會力量進入教育領域設置過高的監管條件，影響公民選擇教育的自由，也不得對公民選擇教育的自由做出不必要的限制。所謂“保護”義務，主要是針對受教育權的社會權利屬性，要求國家積極作為。廣義的“作為”是指國家根據自身經濟發展水平，對基礎義務教育提供普惠性的資助，尤其是對貧困學生的資助，也指國家或地方政府對本地學生制定差異化的經濟照顧政策，等等。所謂“實現的義務”有時是指其自由的屬性，國家幹預可以實現公民的受教育權；有時候是針對它的社會權利屬性，國家必須做壹些事情來實現這種權利。
筆者認為，受教育權的多元性表明，國家為保障公民受教育權而采取的措施必然是多種多樣的，可以分為三種不同的形式。(1)從尊重的角度，國家應該尊重公民選擇高等教育的自由，主要指向自由的屬性。(2)從保護的角度看，國家采取積極措施保護公民的受教育權，主要指向社會權利的性質。比如國家要結合實際情況，在學費等方面給予公民獎勵。(3)從實現的角度看，結合公民受教育權的多重屬性，保障公民高等教育的實現至關重要。