爭議1土地使用權的確認方法。行政訴訟在土地確權案件中的作用與立法的進步相差甚遠。
《中華人民共和國行政訴訟法》第壹條規定:為了保證人民法院正確及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。？顯然，該法的立法目的是為法院審理行政案件提供保障，為行政相對人的權利救濟提供渠道，促進行政機關依法行政。這是程序法的立法目的和立法預期。就土地確權案件而言，很難實現行政訴訟的立法先行。原因如下:
1.土地確權案件不僅涉及土地的行政關系，還涉及平等主體之間的民事關系。單純通過行政訴訟來審查具體行政行為的合法性，難以發現行政爭議的實質，以至於對行政審判的審查停留在行政行為合法性的表面。當然，這是行政審判的核心問題，但從？保護公民、法人和其他組織的合法權益？從上看，這裏的審查顯然屬於表層次的問題，是土地確權案件中行政訴訟審查制度與立法目的的矛盾。
2、行政相對人的訴求往往得不到人民法院的審查角度、範圍的完整呼應。行政相對人的訴求在於實現其土地使用權，並在民法上實現其財產權。希望人民法院通過行政審判監督行政機關的違法行為，實現其根本要求。但是，雖然行政訴訟的審查角度是基於相對人的民事權利，即土地使用權，賦予了他起訴的資格，但審查的對象是行政行為是否違法。根據《行政訴訟法》第五十四條的規定，人民法院對被訴具體行政行為進行綜合審查，只要有五種違法情形之壹的，應當裁定撤銷。相對人法中的權利能否實現並不是行政判決的重點，其判決結果往往不能滿足相對人的根本訴訟要求。
3.撤銷判決只能以宣示的方式保護相對人的土地使用權，宣告被告的確權行為侵害了原告的合法權益，並不能真正使其權利內容清晰明確。所以，即使判決撤銷了確認文書，判決也不能完全解決問題。四是審判實踐中存在大量行政機關敗訴後不作為、拖延作為的問題，有的將矛盾推給法院，使當事人最關心的土地權利得不到解決，使當事人長期陷入無休止的糾紛。因不服土地權屬引發的行政訴訟案件在審判實踐中屢見不鮮，五六年反復審理，審判的法律效果和社會效果受到質疑。
上述問題的實質是，土地權屬案件的行政審判不可能壹步到位，當事人的真實訴求才能得到解決，他們所關註的民事糾紛才能得到徹底解決。針對這壹問題，有人提出以行政附帶民事的形式來解決。最高人民法院《關於執行行政訴訟法第九十八條的解釋》第61條似乎采納了這壹觀點。最高人民法院行政庭壹般對98部司法解釋專著分別作出判決和裁定，也稱行政和民事。
其實這不是附帶民事訴訟。只能是同壹個司法機構主管行政訴訟和民事訴訟。而且單獨作出民事判決，勢必由行政法院作出，違反了法院組織法和訴訟法的規定。因此，筆者認為應當明確行政附帶民事制度。這種行政糾紛是民事糾紛，人民法院審理民事糾紛是理所當然的，合並審理不存在理論上的障礙。在《中華人民共和國土地法》頒布之前，土地使用權糾紛案件本身是作為民事案件由人民法院審理的。在行政訴訟中，無論是原告還是第三人提出解決相關民事糾紛的請求都應被允許，但實際上，無論原告還是第三人對確認爭議土地權屬的決定是否反對或支持，都必須自己提出請求。
基於當事人意思自治原則，人民法院可以合並審理，不存在技術問題。判決總結如下:
(壹)政府的土地權屬行為合法，判決維持。
(二)土地權屬主要證據充分，但確認違法的判決存在程序性或者適用法律錯誤，人民法院將行使司法權確認土地權利的。
(三)土地權屬的主要證據不足，經法院判決可以直接查明事實的。
(4)土地權屬主要依據不足，人民法院無法查明權屬的，人民法院也將本著尊重歷史、方便生產生活的原則，依據相鄰權理論和法律，對土地權屬作出判決。
二、最高人民法院司法解釋關於相鄰關系訴權的規定與《土地法》關於土地權屬爭議解決機制相沖突。
第98條解釋第61條只限於被告對平等主體間民事糾紛的裁決違法，可以啟動銀民雙方的審判程序。對於違法發放情況下被告人確認土地證發放權的行為，是否應當啟動行政附帶民事判決程序？實踐中很少有人提到。因為這裏沒有行政裁決，也沒有裁決違法的前提。實踐中，全國因拒發土地證而引發的行政案件數量壹直在20%以上。此類土地權屬案件能否得到妥善的歸屬和處理，關系到行政審判的健康發展和社會穩定。
在實踐中，有兩種拒絕頒發土地證的情況:
壹種是起訴政府給對方出具侵權證明；
二是起訴政府無證給對方發證侵權。筆者認為，無論原告是否有相關文件起訴政府為另壹方當事人出具證明侵權，只要與行政訴訟法所說的政府出具證明有利害關系，就有原告資格，可以起訴。但問題是，認證行為已經撤銷，當事人之間隱含的民事糾紛並未消除，人民法院無法壹並解決。筆者認為，在上述兩種起訴的情況下，過去的行政審判並沒有抓住問題的實質，拒不接受出具證明的行為也沒有反映矛盾的實質。因此，人民法院沒有明確拒不確權行為的實質，只是簡單地予以受理，導致撓靴。筆者認為，此類糾紛應屬於土地使用權糾紛。理由如下:所謂土地權屬爭議，是指土地的所有權或使用權的爭議。
《土地權屬爭議調查處理辦法》(國土資源部2003年6月3日頒布，2003年3月3日實施)采用了上述定義。針對上述不服認證的行政訴訟案件，表面上看是對政府的認證不滿意，僅指某壹具體行政行為，但實際上當事人不滿意的原因是當事人認為該行為侵犯了其特定的土地所有權或使用權。當事人起訴的前提必須是與相鄰人或者其他利害關系人對特定範圍內的土地權屬有不同認識，且各自主張權利。否則不可能引起壹方對政府給另壹方頒發證書的不滿。
本案中，發證行為只是土地權屬糾紛的原因，當事人的訴求應指向土地的所有權或使用權。因此，需要註意的是，原告起訴的真正原因是原告與第三人之間的土地權屬糾紛，所以發證行為是表象，糾紛的實質是土地權利的歸屬。因此，人民法院不直接審理發證行為，無法從根本上解決糾紛。
筆者認為，讓人民政府依據《土地管理法》第16條解決土地權屬爭議，在人民法院因爭議違法、當事人不服提起行政訴訟時，應該是壹步到位解決爭議的最佳途徑。最高人民法院行政庭也有學者認為，土地權屬爭議的前提是，各方均無權屬合法、面積準確、地址明確的權屬證書或方法文書，但在歷史上長期被他人無條件合理使用，造成永久占有的事實。
這是對土地權屬爭議範圍的人為限制。爭議的是雙方的態度。至於爭議是否合理，這是壹個實質問題。即使雙方都有文件，但當事人對文件的理解仍有不同意見，仍可形成權屬爭議。《土地權屬爭議調查處理辦法》第二十條規定，爭議處理機關應當對雙方提供的證據材料進行審查，其中第(壹)項為人民政府出具的確定土地權屬的證明。可見，有證件還是可以形成糾紛的。
有壹點需要說明的是人民政府的處理結論和方法。《辦法》沒有具體規定有各種形式的裁決。筆者認為這種裁定是壹種準司法行為，應當包括駁回申請和維持現狀。需要吊銷土地證的(爭議應由縣級以上人民政府作出)，應審結有爭議的土地權屬。如果沒有，土地糾紛將首先由政府處理。
很多情況下，相鄰雙方任何壹方起訴都會形成對方的土地證，甚至雙方都被撤銷，然後政府重新確權，可能導致新的被訴發證行為。依筆者之見，可以直接掌握各方爭議的民事糾紛，同時也不會使政府繞過對認證行為的審查。人民法院在審查處理決定時，仍然可以對認證行為的合法性進行審查，防止違法的認證行為得到糾正。
綜上所述，筆者認為最高人民法院《關於執行行政訴訟法第九十八條的解釋》第十三條賦予了相鄰方行政訴權，相鄰關系中土地使用權爭議的解決方式與土地法的解決方式相沖突。在我看來，這種關於相鄰權的壹般規定並不能指導解決糾紛的正確途徑。土地相鄰權引發的行政糾紛應明確界定為土地權屬糾紛，由政府先行裁決，使大量涉及土地的案件能夠在進入人民法院之前，由政府部門第壹步進行梳理和審查，更有利於政府自我糾正違法行為，方便當事人適用，更重要的是可以大大減輕人民法院日益沈重的審判壓力，這也符合現代行政審判專業化的發展趨勢。
此外，值得註意的是，《行政復議法》第30條關於土地等自然資源糾紛首次復議的復議範圍以及復議與訴訟如何銜接存在激烈爭議。在我看來，準確界定土地糾紛的範圍，主張政府裁決在先，人民法院終審，可以消除很多不必要的糾紛。
第三，行政訴訟在土地確權案件中忽視了對第三人信賴利益的保護，在某些案件的審理中引發了更多的糾紛。
由於行政行為的確定性，壹旦作出，就應推定為合法有罪。法律要求相對人信任和依賴它。基於信賴因素的存在，法律還應保護基於依賴的相對人的利益，禁止政府行為以任何借口任意改變已有的行政決定甚至任性，即使是？有錯必糾？它也應該受到必要的限制。在行政審判中，也要高度重視相對人的從屬利益，限制和撤銷違法的行政行為。土地權屬案件主要涉及第三方的利益。現行行政訴訟法雖然確立了第三人制度，但對第三人能否獨立提起訴訟請求沒有明確規定，導致原告壹啟動訴訟程序，人民法院就對被訴具體行政行為的合法性進行全面審查，第三人的證據能否作為被訴具體行政行為審查的參考依據不明確，從而忽視了第三人的利益。
以土地確權案為例，第三人對土地的占有和使用是基於被告的認可和確認。為了維護法律秩序和社會生活的穩定，禁止政府的任性行為，守信應當保護因信任政府而產生的相對人的利益，這是行政法信賴利益保護原則的應有之義。因此，行政審判應註意保護第三人基於對被告的信賴而獲得的財產或其他利益，不應因被告的違法行為而承擔實際損失。
在拒絕受理土地證發放的土地確權案件中，實踐中壹般不理解土地糾紛，更容易忽視第三人的利益。尤其是在當事人已經建房的情況下，證書的撤銷會帶來更大的社會隱患。筆者認為，只要兩證的權利沒有沖突和重疊，壹般是不能撤銷的。最實際的做法是將其歸為土地使用權糾紛。政府在處理糾紛時，首先要處理好有爭議的問題。如需撤銷證書，被告應對其造成的損失給予適當賠償。人民法院在審理土地權屬糾紛時，只要不發生權利沖突，就不能否認當事人持有的土地使用證的效力。這不僅是為了維護社會穩定，也是為了支持廉潔政府。
在涉及土地確權的案件中，輕易撤證的行為可能會讓政府和人民法院無所適從。值得強調的是，如果人民法院否定發證的合法性，依職權判決土地權屬，必然會強調當事人的舉證責任，並兼顧政府在行政行為中的檔案材料。在難以查清事實的前提下，只能本著公平、尊重歷史、方便生產生活的原則。當然，法院的司法能力將經受考驗。
綜上所述，人民法院審理土地權屬案件應當明確適用行政附帶民事判決，並且應當與土地法相呼應，明確土地權屬爭議的範圍和形式，在判決中確立信賴和保護利益，盡量避免引發新的矛盾，取得最佳的社會效果。
本辦法所稱土地使用權，是指單位或者個人依法或者依照協議對國有土地或者集體土地享有占有、使用、收益和限制處分的權利。
根據我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規定，土地使用權出讓最高年限按以下用途確定:
住宅用地70年；
工業用地50年；
教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；
商業、旅遊、娛樂用地40年；
50年的倉儲用地；
綜合或其他用地50年。
土地使用權基本介紹土地使用權是指國家機關、企事業單位、農民集體和公民個人，以及具備法定條件的外商投資企業，依照法定程序或者約定，對國有土地或者農民集體土地享有占有、使用、收益和限制處分的權利。土地使用權是壹個比較寬泛的概念，這裏的土地包括農用地、建設用地和未利用地的使用權。2011 1月，壹？土地使用期到期後會無償收回土地嗎？這壹消息引起了各方的關註。土地使用權和土地所有權是土地法律法規中最基本、最重要的概念。土地使用權是我國土地使用制度的法律體現。國有土地使用權是指國有土地使用者依法使用土地並取得收益的權利。國有土地使用權可以通過劃撥、轉讓、租賃、入股等方式取得。農民集體土地使用權是指農民集體土地的使用者依法使用土地並取得收益的權利。
農民集體土地使用權是指農民集體土地的使用者依法使用土地並取得收益的權利。農民集體土地使用權可分為農用地使用權、宅基地使用權和建設用地使用權。農用地使用權是指農村集體經濟組織成員或者農村集體經濟組織以外的單位和個人從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的土地使用權。宅基地使用權是指農村村民住宅用地的使用權。建設用地使用權是指農村集體經濟組織興辦鄉(鎮)企業和鄉(鎮)村公共設施、公益事業的使用權。根據土地管理法的規定，農地使用權是通過發包方與承包方訂立合同取得的。宅基地使用權和建設用地使用權，由土地使用者申請，經縣級以上人民政府依法批準取得。
辦理土地使用權初始土地登記的程序
(1)申請報名。土地使用者到市國土資源局地籍股填寫土地登記申請書，提交申請人身份證或戶口簿、建設用地許可證、建築許可證、房產證等土地權屬來源證明文件。
(2)地籍測量。國土局派人到實地調查，全面核實土地登記申請書內容，計算宗地面積，繪制宗地圖。
(3)權屬審查。國土資源局專職人員將對土地權屬性質、土地使用權權屬來源、宗地面積進行審核。
(4)報名。填寫土地登記卡、土地所有證和土地使用證。
(五)頒發土地證。申請人憑本人身份證和土地使用登記回執領取土地使用證。
土地變更登記(轉讓)
(1)申請變更登記。土地使用權轉讓的，轉讓雙方應填寫轉讓申請書、轉讓合同和轉讓登記表；繼承房屋並取得土地使用權的，應提供經過公證的繼承書，並填寫土地登記申請書；祖籍為分戶的，提交分戶協議或戶主申請書，填寫土地登記申請表；還需提交申請人的身份證或戶口簿及土地證、房產證等土地權屬來源證件原件。
(2)變更地籍測量。變更必須與原始包裹登記文件相結合。如果宗地發生部分變更，需要實地查看面積和界址點，重繪宗地圖；如果宗地全部變更，邊界未發生變化，可以不進行邊界調查，但應重繪宗地圖。
(3)所有權變更審查。內容與初始土地登記相同。
(4)註冊和換發證書。註銷原土地登記卡，填寫新的土地登記卡，變更土地權屬卡。收回和註銷原土地使用證，並填寫和發放新的土地使用證。
土地使用權抵押登記
(1)申請。抵押人和抵押權人應在抵押合同簽訂後15日內，憑抵押合同和貸款合同申請抵押登記。填寫土地抵押登記申請書。並提供《國有土地使用證》或《集體土地使用證》、身份證等相關材料。
(2)地籍測量。國土局派人對新設定的土地使用權抵押進行了地籍調查。
(3)權屬審查。土地登記人員應當對抵押設定的登記內容進行審查。
(4)報名。經審核符合登記條件的，在原《土地登記卡》上登記。
(5)頒發證書。申請人憑本人身份證和土地登記回執取得土地他項權利證書。
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