近年來，隨著經濟社會的快速發展，城市建設速度不斷加快，作為城市“臉面”的市容市貌日新月異。城市發展的成就給人們帶來了各種愉快的體驗，但隨之而來的諸多問題也困擾著城市管理者。城管行政執法直接面對城市中最基層的民眾，承擔著政府城市管理職能中最辛苦的部分。此外，目前城市管理的法律制度支持體系尚不完善，往往成為負面媒體關註的曝光點。中央城市工作會議的召開和《國務院中央關於深化城市執法體制改革和完善城市管理的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)的出臺，為深化城市管理執法體制改革和完善城市管理定了原則、梳理了思路、指明了方面、提出了要求。這是新中國歷史上第壹個以黨中央、國務院名義發布的關於城市管理和城市管理執法的重要文件。城管人從中央的政策文件中看到了曙光。2016年3月1日，住建部、中央、國務院法制部門聯合召開城市管理執法體制改革工作電視電話會議，明確規定了改革時間節點要求，即:“原則上各省、自治區、直轄市要在4月底前出臺具體方案，市縣政府要在6月底前拿出具體實施方案。截至7月初，僅有四川省涼山州、河北省、山西省、江西省、北京市、海口市、溫州市等省市的城管執法體制改革消息見諸報端，部分改革意見過於粗糙粗放，甚至有些地方有照搬中央改革意見之嫌。比如《河北省關於深化城市執法體制改革完善城市管理的實施意見》大量內容與中央文件重復；壹些城市改革計劃遲遲沒有出臺，令人擔憂。筆者認為，要解決城管執法體制的癥結，必須高度關註以下問題:第壹，自上而下VS自下而上的路徑選擇問題可以分為兩個層面。第壹關:上層，立法先行VS基層，摸著石頭過河。從建設法治政府、依法行政的角度來看，行政機關的設立應堅持職權法定原則，沒有法定依據不得設立行政機關；沒有法定依據，行政機關不得自行放棄、擴大或者轉讓職權。行政機關及其工作人員的行政權力必須由法律明確授權，不能自行設定，必須在法律規定的職權範圍內。沒有法律的授權，行政機關不能作出行政行為；超出法定授權範圍，行政機關無權管理相關事務，否則屬於行政違法。作為國家公權力的行使者，行政機關的權力來源於人民的授權，人民的意誌通過國家權力機關(人大)以立法的形式體現出來。因此，行政機關的認定應當以法律為依據，以立法為規範。具體到行政機關的權責，具體內容在法律規定的基礎上由行政法規補充。重慶市CPPCC副主席李躍峰表示，讓城市管理有章可循、城市執法有法可依，是有效解決城市管理難題、構建城市綜合管理法治新格局的根本途徑。立法先行可以為這項改革提供強有力的法治保障。第二關:上層，先行壹步，明確標準VS基層，自主嘗試，取長補短。《指導意見》和改革推進會已經明確了城管執法框架，但是城管部門的機構設置、領導體制、服裝標誌等細節問題。尚未最終確定。至今，國家“城管法”遲遲未出臺。今年以來，各地改革進程不壹，地方機構名稱也不壹致。比如溫州將城市管理和行政執法局更名為市綜合行政執法局，北京掛牌成立城管委。”名字不對，就不對。“說的不對就不行”，更別說別人了。中國政法大學副校長馬懷德認為，要進壹步推進城市執法體制改革，提高城市管理水平，應以法制化、規範化為突破口，著力解決阻礙體制有序運行的諸多問題。迫切需要在中央層面制定明確的標準。筆者認為，自下而上的改革模式讓地方政府尊重了城市管理的自主權，但這種改革是全國性的。如果頂層設計標準不明確，各地按照時間節點緊的要求先行先試，必然會出現“忙中出錯”和不壹致的情況，不僅影響城管形象，還可能導致二次改革，增加不必要的成本。改革要從國家城管法和中央改革的細化標準入手，為改革建立強有力的法律制度支撐和可參照實施的樣本，自上而下實施，有利於改革工作有序深入推進。中央政府應及時關註這壹問題，盡快出臺明確標準，自上而下指導改革進程。第二，管理與執法的關系。中央政策主張推進市縣兩級城市管理領域的大部制改革。有條件的市縣要建立規劃、建設、管理壹體化的行政管理體制。這壹模式將有助於提高與城市管理有關的責任和權力的協調和合作效率。但是，並不是中國所有的城市都需要整合管理和執法，整合壹個部門。整合是否意味著新的城管職能集中在壹個部門？恕我不能茍同。如果按照這個推論，必將得出壹個荒謬的結論:政府所有職能部門都“變身古代縣府”，沒有必要再細分職責，職能也就壹勞永逸地整合了，消除了協調的成本，也消除了相互推諉的恐懼。政府機構是整體性的，由於業務內容和專業職能不同，政府要按照壹定的原則和順序形成嚴密的體系，各有分工，各司其職，各負其責。根據2015年鄭州市國民經濟和社會發展統計公報，鄭州市人口956.9萬人，城市總人口475.6萬人，建成區面積437.6平方公裏。按照《指導意見》規定的管理職責和綜合執法權責要求，未來城管執法行政執法(包括行政處罰和行政強制)可能有900多項權責。管理和執法會不會關註壹件事而忽略另壹件事？部門的工作效率會不會不降反升？長期以來，在我國行政管理過程中，政府與部門之間，或者部門與部門之間，存在著決策、執行、監督職能配置不科學的問題。重決策輕執行；重新制定政策，忽視執行的現象比較突出。最明顯的表現就是會議靠會議落實，會議靠會議落實，導致“決策閑置，人心渙散”的不和諧。黨的《十八屆三中全會關於全面深化改革若幹重大問題的決定》提出要“優化政府組織結構。轉變政府職能，必須深化機構改革。優化政府機構設置、職能配置和工作流程，完善決策、執行、監督相互制約、相互協調的行政運行機制。”建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，是完善權力結構、規範權力運行、防止權力濫用的客觀需要。要適當分解決策權、執行權和監督權，使決策職能、執行職能和監督職能由不同部門相對獨立行使，努力形成不同性質權力相互制約、相互制衡、分工負責、相互協調的權力結構。所以，要落實人大和政府做出的決定，必須有相應的政府部門來執行。每個部門都從過去的決策、執行和監督機構變成了純粹的執行機構。這樣可以分散權力，防止各部門既當運動員又當裁判員。在《城市管理執法的問題與挑戰》壹文中，、王認為“壹體化是指城市管理各職能部門各司其職、有效配合、監督制約到位的管理體制，科學合理地劃分和清理城市管理綜合執法部門內部以及綜合執法部門與相關職能部門之間的管理權限和範圍，避免職權交叉和執法真空的出現”。筆者非常贊同。我們應該采用整合嗎？應該充分允許地方政府實事求是，根據當地城市發展的規模和程度，考慮未來行政體制改革的方向，不要把城市管理職能全部整合。第三，執法局和執法隊的關系。實踐中，很多具有行政執法職能的政府部門都成立了執法隊。執法隊伍的行政隸屬關系是直屬部門，執法隊伍的性質是事業單位的獨立法人。兩者屬於外部隸屬關系，不是內部隸屬關系。執法隊履行本部門的行政執法職責，必須履行行政委托手續。另壹種行政隸屬關系是政府部門與政府部門之間的內部上下級關系。政府部門不具有獨立的事業單位法人資格，可以直接以部門名義對外能源。例如，根據《鄭州市人民政府關於確認市級行政強制執行主體的通知》(鄭[2013]1號)和《鄭州市人民政府關於公布法定行政強制執行主體的通知》(鄭[2015]34號)，鄭州市城管局(鄭州市城市管理管理局)在城市管理中具有行政處罰和行政強制的職能，市級雖然是城管執法主體，但缺乏內部隸屬關系的執法隊伍，無法直接開展執法活動，獨立履行規定的職權，必須通過委托的方式進行。實踐中，城市管理的行政執法不得不委托給市行政執法監察支隊、城市河道管理處、市政設施監理處等7個單位。受托單位均具有獨立法人資格。鄭州市人民政府法制辦公室2065年2月出版的《鄭州市行政機關執法職責[2011版](第三卷)列出了委托執法單位，環保、建設、房管等多個政府職能部門均采用該模式開展具體執法工作。城管執法是否應該繼續復制這種模式？在我看來，不能認為任何存在的東西都是合理的。如果仔細探究設立城市管理相對集中行政處罰權制度的初衷，可以得到否定的答案。這壹制度是為了解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民、行政執法機構膨脹等問題。國發[2002]17號規定，“集中行使行政處罰權的行政機關，應當是同級政府直接領導的獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權。並承擔相應的法律責任”，該部門在分配職能時只具有執法職能。如果不能以自己的名義獨立開展行政執法，就依靠第三方執法力量開展城管執法，這就背離了《行政處罰法》相對集中行政處罰權制度的初衷，容易出現多頭執法、重復執法、行政執法機構膨脹等問題。《行政強制法》第十七條第壹款明確規定，行政強制措施權不得委托。如果執法局和執法隊是兩個獨立的機構，仍然采用委托執法的模式，城管執法的行政強制權就無法具體實施。這次改革在設置執行(執法)機構時，要盡量減少執行的層級和機構，構建扁平化的政府行政機構。如果能由政府部門直接實施，就不要或者盡量不要設立二級機構。今後執法隊應是執法局的內設隊伍，取消其事業單位獨立法人資格，既符合行政處罰法的精神，又明確了城管執法單位的性質，豐富了其行使行政強制權的資格，避免了與行政強制法的沖突。四是在執法隊員身份確立之前，國發[2000]63號規定“集中行使行政處罰權的行政機關執法人員必須是公務員”，國發[2002]17號進壹步明確“集中行使行政處罰權的行政機關執法人員應當按照《國家公務員暫行條例》等有關規定，采取考試、考核等方式，從有關部門和社會中選拔合格人員。但《指導意見》僅規定“執法人員身份編制統籌解決，在核定的行政編制數額內，符合條件的人員使用行政編制”過於原則，未明確要求執法隊員必須是公務員，降低了要求。這壹規定或許是出於“精簡部隊、簡化行政”的良苦用心，但如果允許非公務員或非行政編制人員承擔行政執法任務，筆者認為，隨著城市發展的不斷擴大，在可預見的未來，城管執法的責任和任務將會更重。在城管隊伍人員編制有限的前提下，“協管員人數不超過編制內從業人數”的目標很難實現，協管和臨時工執法問題難以根治。雖然《指導意見》的原則考慮到了各地行政編制限額的實際情況，但也要創造條件使用行政編制。基於這壹目標，深圳、上海的管理模式值得借鑒，如《深圳市行政執法類公務員管理辦法》(深府[2015]9號)、《上海市公務員管理要領》(上海市公安局發布16號)。行政執法公務員主要履行行政監督、行政處罰、行政強制、行政檢查等現場執法職責的工作特點。，而且他們的工作內容專業而特殊。設置行政執法崗位類別，支持有針對性的管理和考核制度，符合公務員法精神。二是實現編目控制。《國務院辦公廳中央編辦關於嚴格控制機構編制的通知》(辦發字[2011]22號)規定“不得超過中央機構編制委員會核定的各級黨政機關行政編制總額和各類專項編制員額”，是政府減少或增加財政供養人員的硬性目標，並不意味著剝奪地方政府的自主權。相反，它鼓勵地方政府在批準的範圍內優化資源配置。城管執法部門的性質主要是執法。如果對行政執法公務員進行管理，就很容易減少管理、後勤等不必要的崗位。三是規範城管隊員管理。相對於其他人來說，行政執法多為損益，容易導致不配合和負面評價。但是，社會公眾評價是評價地方政府職能部門的重要指標。但由於實際管理中缺少這壹類別，城管執法部門也沒有專門的考評辦法。考評時，城管執法部門和政府職能部門在同壹起跑線上，考評結果往往墊底。長此以往，城管隊員的積極性會受到影響。明確和規範城管隊員行政執法公務員管理模式，明確城管隊員身份關系，可以擺平隊員執法資格問題，實現規範化管理和制度約束，解決基層執法部門公務員職業發展空間窄、職務晉升難的問題，激勵城管執法公務員更好地履行職責。
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