城鄉居民社會養老保險的制度特征
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在新型農村社會養老保險試點實施的基礎上，北京、天津、重慶、浙江、河南等地出臺了全省(市)統壹的城鄉居民養老保險政策。縱觀各省(市)出臺的制度，可以發現在制度設計上與“新農保”有很多相似之處。都是在政府主導下建立的，個人繳費與政府補貼相結合，社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險制度。基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。從部分省(市)的制度發展歷程和政策內容來看，當前城鄉居民社會養老保險制度呈現以下特點。
(壹)系統開發先進，集成度高
從制度發展來看，在國務院新型農村養老保險試點指導意見出臺之前，所有實施城鄉居民社會養老保險制度的地區，都已經在探索實施新型農村養老保險或城鄉居民社會養老保險制度。在此基礎上，結合國務院新型農村養老保險試點指導意見，對正在實施的政策進行調整，最終出臺符合國家指導意見的城鄉居民社會養老保險制度。與2011年7月頒布實施的《國務院關於開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》相比，時間節點提前了2年多，更早實現了城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋的目標。可見，城鄉居民社會養老保險制度已經有了超前的發展和堅實的制度基礎，積累了壹定的實踐經驗。
從制度上看，實行城鄉居民社會養老保險的地區制度具有高度的整合性，體現了城鄉統籌的特點，既避免了部分群體在城鄉之間的轉移，也有部分省(市)在政策上提出了解決不同群體轉移接續的方案。以鄭州為例，鄭州市城鄉居民基本社會養老保險從壹開始就是壹體化的，避免了建立農村居民養老保險、農民工養老保險、城鎮居民養老保險等“碎片化”的養老保險制度，人人平等享有社會保險權利。
(二)應保盡保，堅持廣覆蓋的原則。
公平是社會養老保障制度的核心理念，它要求所有公民的養老保障權益都得到實現，以維護起點的公平。城鄉居民社會養老保險對參保對象的規定，體現了公平的理念，最大限度地擴大了制度的覆蓋面。地方制度僅以戶籍、年齡、未參加其他形式基本養老保險為限制條件，適應了人口“城城”“鄉城”且部分群體就業狀況難以明確界定的情況，從而真正覆蓋了農村居民、城鎮靈活就業人員、無基本養老保險的城鎮退休人員等眾多被忽視的群體。
包容性和保險相結合
城鄉居民社會養老保險采取社會統籌與個人賬戶相結合的模式。社會統籌部分主要由基礎養老金支付，體現政府對公民養老保障權益的承諾，由國家財政全額保障。被保險人年滿60歲後，即使不繳費，也可以享受國家普惠性養老金。個人賬戶部分主要強調個人的繳費義務，政府也有繳費補貼。符合城鄉居民社會養老保險待遇條件後，與基礎養老金壹起發放給參保人，體現了城鄉居民社會養老保險制度的保險性質。因此，城鄉居民社會養老保險制度的設計內涵與城鎮職工基本養老保險制度有很大不同。
(四)結合實際，靈活系統設計
靈活的制度設計可以保證制度的有效性。通過比較各地的實施方式可以發現，各地結合當地經濟發展水平和財政狀況，以及城鄉居民收入等因素，對繳費、財政補貼、待遇調整機制等實行差異化設計，在居民自願的前提下最大限度地擴大制度覆蓋面，保證制度的可持續發展。比如在繳費標準上，北京、天津等少數地區以城鎮居民人均可支配收入和/或農村居民人均純收入的平均值或壹定比例作為繳費基數，而現在更普遍的是直接確定不同檔次的繳費金額，根據當地經濟發展情況增設或調整城鄉居民社會養老保險制度[1]。例如，鄭州將繳費基數由上年城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的算術平均值調整為定額繳費檔次。浙江省規定繳費標準為每年100元，有200元、300元、400元、500元五個檔次。按照不低於上年度農村居民人均純收入或者城鎮居民人均可支配收入的5%的標準，增加和調整部分絕對繳費檔次。各地實施辦法鼓勵參保人員自主選擇檔次繳費，多繳多得，並根據自身財力情況給予不同程度的補助。
3.城鄉居民社會養老保險制度運行中的問題
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城鄉居民社會養老保險制度在我國部分地區剛剛建立，制度本身和運行過程中存在的問題值得我們深入思考。
(壹)政策宣傳不到位
通過調查發現，部分城鄉居民對該制度的了解非常有限。壹些有保障需求且符合參保條件的城鄉居民，不知道如何在當地辦理這種保險。還有壹部分參加了城鄉居民社會養老保險制度的居民，對自己參加了什麽險種、以後將享受的待遇以及相關管理制度的理解與實際規定有較大出入。壹方面是因為基層政府對制度的發展不夠重視，只把它當作壹項行政任務或政績指標。另壹方面，中國的基本養老保險制度正處於不斷調整和完善的時期。在國務院指導的基礎上，各省市區(縣)會根據自身情況多次調整原有制度或出臺新辦法，人民群眾接收信息渠道單壹，導致對制度缺乏足夠的了解，甚至產生誤解。
(二)保障水平低，逆向選擇現象明顯。
從各地實施城鄉居民社會養老保險制度的情況來看，保障水平低、無法滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，按照鄭州市城鄉居民基本養老保險待遇計算方法，即使壹個參保人按照最高檔次的年繳費標準1 500元繳納養老保險費，繳費年限為1 5，那麽該參保人每月領取個人賬戶養老金161.87元，可領取的養老金總額為226.87元。
大部分被調查者反映繳費檔次太小，待遇水平太低，參保對解決養老問題意義不大。城鄉居民的社會養老保險待遇與其他群體差別很大。2011年度，調整後的企業退休人員月人均養老金為1 531元，③企業退休人員養老金待遇不到退休公務員的三分之壹。這意味著，城鄉居民每月226.87元的社會養老金，僅為企業養老金的14.8%，不到公務員養老金的4.5%。另壹方面，年輕人對保險的熱情不高，更註重眼前利益。即使投保，也傾向於選擇較低的繳費檔次、較低的費率和較短的保險年限。有些年輕人持觀望態度，想等到40歲。相反，60歲以上的老年人參保熱情高，產生逆向選擇。
(三)相關制度規定不合理。
城鄉居民社會養老保險制度中的壹些規定不盡合理，導致制度實施偏離預定目標。如何把更多符合條件的城鄉居民納入養老保險體系，關鍵是要有效激勵他們。在激勵機制設計上，地方財政既補“入口”，也補“出口”。按照青島市的規定，基礎養老金標準為每人每月55元。繳費超過15年的，每年增加1%的基礎養老金，即每個月在基礎養老金上加0.55元，壹年才得6.6元。顯然激勵作用並不大。同時，部分地區對參保人繳費給予補貼，補貼標準壹般為每人每年30元。選擇較高等級標準繳費的，往往表現為給予適當鼓勵，並無強制性規定或具體說明。在壹些地區的實踐中，投保人選擇高等級繳費標準拿到的錢，基本上和儲蓄保險差不多，根本調動不了他們的積極性。這也是投保人傾向於選擇低檔次繳費標準的重要原因。在享受待遇的條件方面，要求年滿60周歲且未享受城鎮職工基本養老保險待遇的子女，可以不繳費按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女需要繳納保險費。這種捆綁繳費的制度違背了自願參保的原則，同時也違背了普惠價值的理念。城鄉居民社會養老保險的基本目標是保障城鄉老年人的基本生活。它是政策賦予老年人的福利，是國家賦予老年人的基本權利，不應該受到其他人或因素的影響。
(D)系統的轉移和融合。
為滿足不同群體的養老需求，我國建立了各種社會養老保險制度，為解決部分群體的養老問題發揮了積極作用，但碎片化的制度安排嚴重阻礙了制度間的互聯互通。城鄉居民社會養老保險作為壹項新的制度安排，不可避免地面臨與其他制度的銜接問題。比如“新農保”制度與城鄉居民社會養老保險制度的銜接，城鎮職工基本養老保險制度與城鄉居民社會養老保險制度的銜接。
特別是實行城鄉居民社會養老保險制度的地區，往往呈現出經濟相對發達、勞動力密集、勞動力流動性強的特點。因此，明確系統銜接的安排尤為重要。但縱觀各省(市)的政策規定，發現只有天津、鄭州等少數地區出臺了具體措施，其他地區並未給出更詳細的說明。同時，雖然在制度設計上，可以規定農民工無論在哪裏參保，都可以在全國任何地方的社保機構或銀行領取養老金。但是，在操作和具體辦理中，單位異地繳納的資金轉移能否到位，流動人口能否按時足額領取養老金，還存在很多困難和障礙。這也是覆蓋城鄉各類群體的社會養老保險制度在長期運行中面臨的難題，應引起高度重視。
(五)資金的保值增值問題
隨著城鄉居民社會養老保險的廣泛開展，積累的資金總量將急劇增加。如何利用現有資金的積累余額進行運營，達到保值增值的目的，以實現系統的可持續發展，成為壹個非常重要的現實問題。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定，地方社保基金不得入市和直接投資，使得城鄉居民社會養老保險基金只能通過購買國債和銀行存款保值增值，投資渠道較為單壹，長期來看會影響基金的支付能力。
4.完善城鄉居民社會養老保險制度的建議
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(壹)加大宣傳力度，提高對制度實施的重視程度。
作為壹項重大的制度安排，各級政府和基層組織要落實並加強宣傳解釋，必須使廣大城鄉居民從傳統的家庭安全意識轉變為現代的安全意識。充分利用電視、廣播、網絡、報紙等現代傳播工具宣傳制度，提高基層工作者和城鄉居民對制度建設重要性和優越性的認識，準確把握制度發展的最新動態。同時，政府應定期向居民宣傳當地社會保險的實施情況，鼓勵居民對參保過程中出現的問題進行咨詢和投訴。只有這樣，才能真正提高群眾參保的積極性，實現應保盡保。
(2)加大財政投入，適當提高保障水平。
針對城鄉居民社會養老保險待遇水平低的問題，各級政府要明確責任，切實落實各項財政投入。在全面推進全覆蓋社會養老保險制度時，中央和省級政府要繼續加大中央和省級政府間財政轉移支付力度，提高基礎養老金待遇和統籌層次，逐步建立與經濟發展相適應的養老金待遇正常增長和調整的長效機制，讓廣大城鄉居民共享經濟社會發展成果。堅持城鄉居民社會養老保險制度與家庭養老、補充保障等其他模式相結合，形成以社會養老為核心、家庭養老和其他養老保障形式為補充的多層次養老模式，真正解決廣大城鄉居民的養老保障問題。
(三)不斷完善制度，強化激勵。
堅持制度的包容性價值觀，完善年滿60周歲的老年人必須有符合條件的子女參保才能領取養老金的規定，避免將父母的養老權益與子女的繳費捆綁在壹起。在地方政府的承受範圍內，可以認為基礎養老金根據不同的繳費檔次發放不同，與繳費檔次成正相關。同時，還可以增加高等級繳費標準，滿足不同群體、不同收入水平人群的需求，加大繳費激勵力度，調動城鄉居民參加高等級養老保險的積極性，鼓勵和引導他們早參保、多繳費、多受益。
(4)妥善解決城鄉居民社會養老保險等社會保障政策的轉移接續。
隨著城市化進程的加快，城鎮居民社會養老保險和“新農保”將合並，實施城鄉居民社會養老保險將成為必然趨勢，更多的人將加入城鄉居民社會養老保險體系。因此，盡快制定明確的銜接和轉移辦法顯得尤為迫切。《辦法》應充分考慮制度的可移植性和可轉移性，體現城鄉居民非繳費賬戶和個人賬戶的既得受益權。比如，對於城鄉養老保險待遇的銜接，可以選擇對繳費年限進行改革，實行“累計繳費年限+單獨計發待遇+累計養老保險權益”的待遇銜接政策，即參保人累計繳費15年即可獲得養老權益，按照權利義務對應的原則分別計發兩種養老保險待遇。
(五)實現基金的保值增值。
基金的保值增值是實現城鄉居民社會養老保險制度健康持續發展的重要方面。特別是隨著基金規模的不斷擴大，其保值增值的形勢更加嚴峻。當前的重要任務是加強基金管理，建立和完善基金風險控制體系和投資管理機制。各級財政和勞動保障部門要建立健全養老保險基金管理辦法，加強對基金財務狀況、收支和基金管理的監督。在投資管理方面，應出臺相關政策放松投資管制，為城鄉居民社會養老保險基金創造更多的投資渠道。建議效仿全國社保基金委托投資模式進行市場化運作，根據市場信號和基金效益選擇進退，確保基金保值增值，減輕政府財政負擔，實現基金供給的可持續性。
5國務院文件
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國務院關於建立統壹的城鄉居民基本養老保險制度的意見
國發[2065 438+04]8號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
按照黨的十八大精神和十八屆三中全會關於整合城鄉居民基本養老保險制度的要求，根據《中華人民共和國社會保險法》的有關規定， 並在總結新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)和城鎮社會養老保險(以下簡稱城居保)試點經驗的基礎上，國務院決定將新農保和城居保合並，建立全國統壹的城鄉居民基本養老保險。 現提出如下意見:
壹、指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹黨中央、國務院決策部署，按照全覆蓋、靈活可持續的原則，全面推進並不斷完善覆蓋城鄉居民的基本養老保險制度，充分發揮社會保險在保障人民基本生活、調節社會收入分配、促進城鄉經濟社會協調發展中的重要作用。
二、任務目標
堅持和完善社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，鞏固和拓寬個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的籌資渠道，完善基礎養老金與個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策，強化長繳多得的激勵機制，建立基礎養老金正常調整機制，完善服務網絡，提高管理水平，為參保居民提供方便快捷的服務。“十二五”末，新農保和城居保制度將在全國基本實施，並與職工基本養老保險制度相銜接。到2020年，全面建立公平、統壹、規範的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好地保障參保城鄉居民的基本生活。
第三，保險範圍
年滿16周歲(不含在校學生)、未納入職工基本養老保險制度的非國家機關事業單位工作人員和城鄉居民，可在戶籍所在地參加城鄉居民養老保險。
第四，籌集資金
城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助和政府補貼組成。
(1)個人繳費。
參加城鄉居民養老保險的，應當按照規定繳納養老保險費。目前繳費標準設定為100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元，各省(區、市)人民政府可根據實際情況增設繳費檔次。人力資源和社會保障部將會同財政部根據城鄉居民收入增長情況，適時調整繳費檔次標準。參保人自己選擇檔次繳費，多繳多得。
(2)集體補助。
有條件的村集體經濟組織應當對參保人員給予補貼，補貼標準由村民委員會召開村民會議確定，鼓勵有條件的社區將集體補貼納入社區公益事業籌資範圍。鼓勵其他社會經濟組織、慈善組織和個人為參保人員提供資助。補貼和補助金額不得超過當地規定的最高繳費檔次標準。
(3)政府補貼。
政府向符合領取城鄉居民養老保險待遇條件的參保人員全額支付基礎養老金。其中，中央財政按照中央確定的基礎養老金標準對中西部地區給予全額補貼，對東部地區給予50%的補貼。
當地人民政府對參保人繳費給予補貼，對選擇最低檔次標準繳費的，補貼標準不低於每人每年30元；選擇較高的繳費標準，適當提高補貼額度；選擇500元及以上的，補貼標準不低於每人每年60元，具體標準和辦法由各省(區、市)人民政府確定。當地人民政府為重度殘疾人和其他支付困難群體支付部分或全部最低養老保險費。
五、建立個人賬戶
國家為每個參保人建立養老保險個人賬戶，終身記錄。個人繳費、地方人民政府補貼、集體補貼以及其他社會經濟組織、慈善組織和個人的繳費，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額按照國家規定計息。
六、養老保險待遇及調整
城鄉居民養老保險由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。
(1)基礎養老金。中央確定基礎養老金最低標準，建立基礎養老金最低標準正常調整機制，根據經濟發展和物價變化適時調整基礎養老金全國最低標準。地方人民政府可以根據實際情況適當提高基礎養老金標準；長期繳費的，基礎養老金可以適當增加，增加和增加的資金由當地人民政府支付。具體辦法由各省(區、市)人民政府制定，報人力資源和社會保障部備案。
(2)個人賬戶養老金。目前個人賬戶養老金月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139(與現行職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同)。參保人死亡的，個人賬戶資金余額可以依法繼承。
七、養老保險待遇領取條件
參加城鄉居民養老保險的個人，年滿60周歲，累計繳費15年，未領取國家規定的基本養老保障待遇的，可以按月領取城鄉居民養老保險待遇。
新農保或城居保制度實施時已年滿60周歲，本意見發布之日前未領取國家規定的基本養老保障待遇的人員無需繳費。自本意見實施之日起，可按月領取城鄉居民養老保險基礎養老金；領取年限不滿15年的，逐年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年；領取年齡超過15年的，按年繳費，累計繳費不少於15年。
城鄉居民養老保險待遇領取人員死亡的，從次月起停發養老金。有條件的地方人民政府可以結合本地實際，探索建立喪葬補助制度。社會保險經辦機構應當每年對城鄉居民養老保險待遇的領取情況進行核查；村(居)委會要協助社會保險經辦機構開展工作，在行政村(社區)範圍內公示參保人待遇領取資格，並與職工基本養老保險待遇記錄進行比對，確保不重、不漏、不錯。
八、轉移與系統銜接
參加城鄉居民養老保險的人員，繳費期間需要跨地區轉移城鄉居民養老保險關系的，可以在遷入地申請轉移養老保險關系，壹次性轉移個人賬戶全部儲存額，並按遷入地規定繼續繳納保險費，繳費年限累計計算；已按規定領取城鄉居民養老保險待遇的人員，無論戶籍是否轉移，其養老保險關系不轉移。
城鄉居民養老保險制度與職工基本養老保險、優撫安置、城鄉居民最低生活保障、農村五保供養和部分農村計劃生育家庭獎勵扶助制度的銜接，按照有關規定執行。
九。資金管理和運作
將新農保基金和城居保基金合並為城鄉居民養老保險基金，完善城鄉居民養老保險基金財務會計制度和各項業務管理規章制度。城鄉居民養老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬，獨立核算。任何地區、部門、單位和個人不得挪用、虛報、冒領。各地要在整合城鄉居民養老保險制度的基礎上，逐步推進城鄉居民養老保險基金省級管理。
城鄉居民養老保險基金應當按照國家統壹規定進行投資運營，實現保值增值。
X.資金監管
各級人力資源社會保障部門應當會同有關部門，切實履行監管職責，建立健全內部控制制度和基金審計監督制度，對基金籌集、轉移、發放、存儲和管理情況進行監督檢查，按規定披露信息，接受社會監督。財政部門和審計部門根據各自職責，對基金的收支、管理和投資運營進行監督。對虛報、冒用、挪用、貪汙、浪費等違紀違法行為，有關部門要依據國家有關法律法規嚴肅處理。積極探索村(居)民代表參與社會監督的有效方式，使基金公開透明，制度在陽光下運行。
十壹、經辦管理服務和信息化建設
各省(區、市)人民政府要切實加強城鄉居民養老保險經辦能力建設，因地制宜科學整合現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源，充實壯大基層經辦力量，實現精準管理、便捷服務。要註重運用現代管理方式和政府購買服務，降低行政成本，提高工作效率。加強城鄉居民養老保險工作人員的專業培訓，不斷提高公共服務水平。社會保險經辦機構應當認真記錄參保人員的繳費和待遇情況，建立參保檔案，並按規定妥善保管。地方人民政府應當為派出機構提供必要的工作場所、設施設備和經費保障。城鄉居民養老保險基金應當納入同級財政預算，不得從城鄉居民養老保險基金中支出。基層財政確有困難的地區，省市財政可給予適當補助。
各地要在現有新農保、城居保業務管理系統的基礎上，整合形成城鄉居民養老保險省級集中信息管理系統，納入“金保工程”建設，並與其他公民信息管理系統實現信息資源共享；要把信息網絡延伸到基層，實現省、市、縣、鎮(街道)、社區實時聯網，有條件的地區可以延伸到行政村；要大力推廣全國統壹的社會保障卡，方便參保人員持卡繳費、領取待遇和查詢參保信息。
十二、加強組織領導和政策宣傳。
地方各級人民政府要充分認識建立城鄉居民養老保險制度的重要意義，將其納入當地經濟社會發展規劃和年度目標管理考核體系，切實加強組織領導；要優化財政支出結構，增加財政投入，為城鄉居民養老保險制度建設提供必要的資金支持。各級人力資源和社會保障部門要切實履行主管部門職責，會同有關部門做好城鄉居民養老保險的統籌規劃、政策制定、統壹管理、綜合協調、監督檢查等工作。
各地區、各有關部門要認真做好城鄉居民養老保險政策宣傳工作，全面準確宣傳解讀政策，正確把握輿論導向，註意使用通俗易懂的語言和群眾容易接受的方式，深入基層開展宣傳活動，引導城鄉居民積極參保、持續繳費、增加積累，保護參保人員合法權益。
各省(區、市)人民政府應根據本意見和本地區實際情況制定具體實施辦法，並報人力資源和社會保障部備案。
本意見自印發之日起執行。現有規定與本意見不壹致的，以本意見為準。
國務院2014 2月21 [2]