1政府在工程招投標中的作用
政府在現代社會中應該扮演什麽樣的角色和發揮什麽樣的功能，壹直是社會學家、政治學家和經濟學家爭論的焦點。爭議主要集中在政府的經濟職能，即政府在經濟活動中的作用。從經濟理論的角度看，政府存在的必要性和作用的主要領域在於市場失靈，即彌補市場的不完全性，糾正市場失靈和扭曲，以“看得見的手”作為遊戲規則的制定者，輔助看不見的手對整個經濟進行宏觀調控。因此，在市場經濟體制下，應以市場調節為主，政府幹預為輔，政府的作用是有限的。經濟學的創始人亞當。斯密認為政府只有三個職能:保護國家安全不受外來侵略；保護社會的人身安全不受他們的侵犯和壓迫；私人不能或不願做的壹些公共行業和公共設施的建設和維護。美國經濟學家弗裏德曼提出，政府的職責只有四種:保護國家安全、維護司法公正、彌補市場缺陷、保護“對自己不負責”的社會成員。以美國經濟學家薩繆爾森為代表的後凱恩斯主義提出了“混合經濟”的觀點，並作為主流經濟思想存在和發展。他們認為，現代經濟運行機制應該既是市場機制，又是國家對經濟生活的幹預。雖然不同的經濟學家對政府的職能有不同的看法，但他們都認為市場應該由政府來調節，市場競爭應該由政府來調節，市場經濟體制應該由政府來調節。具體到招投標領域，招投標是商品經濟發展的產物，是典型的市場交易行為。在這裏，市場調節和政府幹預應該並存，以市場調節為主，政府幹預為輔。在招投標中，政府的職能主要體現在以下兩個方面:
1.1提供公共產品。
政府作為業主，作為民事關系的主體簽訂工程合同，以民事主體平等的權利和能力履行合同，享有民事權利，承擔民事責任。由於公共項目的不可分割性、非競爭性和非排他性，決定了公共項目只能由政府提供，政府成為公共項目的投資主體，包括城市基礎設施、交通基礎設施和能源基礎設施。在這種作用下，政府作為市場經濟的主體以所有者的身份參與經濟活動。他的行為應該遵守市場經濟的規則，遵循公平競爭的原則。他承擔利潤的風險，以利潤或投資收益最大化為目標。他是市場交易中真正的利益主體。
1.2用於市場管理
政府作為市場管理者，以管理市場秩序為己任，以法律為依據，以發布法律、法規、命令、裁定為手段，直接控制或幹預微觀經濟主體的不正當市場交易行為。政府在市場管理中應扮演三個角色:
(1)立法。市場經濟是法制經濟，它的正常運行是建立在壹定的規則和契約關系基礎上的。沒有法制的規範和保障，就無法規範政府的管理行為和企業的經營行為。根據新制度經濟學的理論，市場規則的產生實際上可以分為兩種情況。壹種是市場參與者在利益沖突和競爭中自發形成的規則，即誘致性制度；另壹種是市場無法形成的規則，需要市場之外的強制力量來制定，即強制性制度。前者強調市場調節，後者強調政府幹預。我國工程建設涉及的法律法規較多，政府應制定相關的法律法規和強制性制度，以保護當事人的合法利益，規範市場秩序。
(2)修養。我國正處於計劃經濟向市場經濟的轉型期，市場化程度不高，市場主體仍然缺位，這就需要政府出面促進它們的發展壯大。市場主體是參與市場交易的組織和個人，工程招投標中的市場主體包括:項目業主、施工企業、政府和中介機構。它們的培育主要體現在以下幾個方面:a)通過企業制度創新，確立企業法人主體和市場競爭主體的地位，完善企業法人制度；b)加強對施工單位技術資質的管理，不具備能力的委托監理、咨詢等中介機構代理；c)切實解決國有大中型建築企業在計劃經濟體制下長期形成和積累的實際問題和困難，培育壹些具有較強競爭力的大型企業；改革政府的管理體制；(五)政企分開，大力培育合格中介機構。
(3)監督管理。政府對招投標的監管是指政府依據相應的法律法規對招投標的全過程進行監督和管理，包括對招投標活動的事前監管，即對投標企業資質的審查、對投標項目的現實條件的監管和對施工企業資質的管理；過程監督，它包括兩個方面，壹是招標程序的合法性，二是內容的合法性；事後監管是中標人確定後合同履行的完成階段，因此必須進行跟蹤檢查，防止違法分包和轉包，防止“二次合同”的發生。
2我國招投標中政府行為表現不規範
從上面可以看出，政府在招投標中起著非常重要的作用，但實際上有壹個假設，即無論政府是業主還是市場管理者，其行為都是規範的，但在實踐中，政府的行為也是失靈的，即存在政府失靈，這在我國的工程招投標中主要表現在以下幾個方面:
2.1政府作為所有者，地位不明確，不是真正的利益主體，沒有降價的沖動。
競價行為是壹種典型的市場交易行為，也是最具競爭性的交易方式。作為參與者，市場參與者以利潤最大化或投資收益最大化為目標，他們盡最大努力利用壹切先進的法律手段來減少投資，提高投資收益。在我國，政府投資項目的項目管理中行政手段過多，權利過於集中。主要參與者以利潤最大化或投資效益最大化為目標，他們盡力使用壹切先進的、合法的手段來減少投資，提高投資效益。在我國，政府投資項目的項目管理模式中行政手段過多，權利過於集中，政府投資項目的業主地位沒有得到確立。世界上許多發達國家和地區往往有壹個政府部門作為政府項目的直接所有者。但由於我國政府投資項目的業主不明確，壹個政府投資項目往往有大大小小多個業主。壹些政府職能部門扮演著外部監管的角色，但也在壹定程度上充當了所有者，既是裁判員又是運動員，造成了“角色錯位”。由於業主地位不明確，項目建設的效益和質量難以保證。有時，甚至市場參與者會合謀侵吞國家財產，導致我國許多公共項目投資效益低下，許多項目質量達不到要求。
2.2地方保護和行業壟斷依然存在。
由於長期計劃經濟的影響，我國工程領域的地方保護和行業壟斷依然嚴重。他們利用自己的資源供應權、工程驗收權、行政處罰權等特殊權利，限制國外和國外行業企業進入，搞市場分割和行業壟斷。壹些地方政府在利益的驅動下，表現出嚴重的地方保護主義，通過給地方企業違規加分，向地方團隊傾斜。壹些專業管理部門以行業特殊性為由，利用行政手段為自己的行業團隊提供“保護傘”，限制其他系統的團隊進入本系統承接業務。實際上，這是很多有條件的企業的“關門主義”，違背了市場經濟的公平競爭原則。這樣會因為壹些優秀的企業拿不到施工權，導致項目投資效果難以最大化。
2.3中介組織不規範
建立工程招投標中介組織的目的是為了保證招投標的公平、公正。他們應該完全獨立於投資者，受投資者委托，對投資者負責。他們是完全的法人單位，他們的行為也應該是完全的法人行為。但是，目前壹些地方對中介組織的建設和管理還不夠規範，扭曲了中介組織的本質。壹些中介組織政企不分，政商不分，壟斷經營，提供強制服務，壹些政府部門與中介組織存在隸屬關系或利益關系，使得壹些中介組織的行為成為政府行為而非企業行為。很多政府官員都是政府、中介組織、建築公司的領導。這種“運動員”和“裁判員”的特殊身份為他們濫用權利提供了便利，是權利尋租的重要原因。
2.4監管不嚴
監督貫穿整個招標過程。作為政府幹預，輔助市場調節，但正如存在市場失靈壹樣，政府幹預也存在失靈，即存在政府失靈。壹是壹些地方監督仲裁招投標的機構不健全，執法隊伍薄弱，直接影響執法；二是壹些機構雖然存在，但執行不力，監管不嚴，導致有法不依、違法不究等現象很多；三是多頭執法問題嚴重。我國壹直實行多頭管理模式，即各專業部門內部項目招標由相應部門監督執行。這種多頭管理模式雖然有利於發揮各部門專業管理的長處，但也造成了多頭行政管理帶來的諸多矛盾和問題，必然加大建築市場的分割、封鎖和壟斷。這種多頭管理模式不僅造成資源重復，也增加了各類市場主體的負擔，打消了他們的積極性。
3規範政府行為的具體措施
對政府招投標行為的規制包括對政府所有者和管理者行為的規制。從經濟學角度講，要實現“壹收壹轉”:收縮政府對公共資源的控制，改變政府行使職能的方式。
3.1改革政府投資項目管理體制
我國政府投資項目管理模式的改革方向是建立符合國際慣例的業主制，這是符合市場經濟規律的。因此，政府投資項目的業主必須是市場經濟活動的參與者，而不是市場管理者，或者是運動員而不是裁判員。他們是真正的自負盈虧、自主經營，在委托代理關系中扮演著主體的角色。因為只有當他們成為真正的市場利益相關者後，他們才會承擔獲得預期投資回報的風險，才會控制項目投資，才會有降低成本、提高投資回報的內在動力。具體來說:
(1)將政府投資項目分為非經營性項目和經營性項目，對其實行不同的管理。a)對於非經營性項目，應成立專門的管理機構進行管理。非經營性政府投資項目包括政府辦公樓、監獄、城市綠化、路燈等。這些項目屬於非盈利或非盈利的公共項目，沒有保值增值和還本付息的壓力。相應的建設單位由於缺乏投資約束機制，往往會無限增加投資，這些單位大多是“壹次性業主”。由於經驗不足，很多業主行為不規範，導致工程質量差，腐敗成風。對此類項目，應按照建、管、用分離的指導思想，成立專門的管理機構，在管理特色上突出“代建制”和“集中專業項目管理”相結合。新的專門機構成立後，原各行業主管部門只關心產業政策和相應法律法規的制定，其他壹切相關事務都由新成立的機構負責，即新機構是業主、教練和運動員，而原各行業主管部門是裁判員。我們可以參照香港地區工務局的做法，在中央和地方政府設立專門的機構，其管轄範圍應涵蓋除能源、農業、交通以外的各級政府的所有政府投資項目。陜西省4月成立的統建管理處，1998，重慶成立的城建發展有限公司，都是這種類型的專門機構。b)對於經營性政府投資項目，我們仍然堅持項目法人責任制。商業投資項目包括收費交通設施、能源設施等。這些項目的施工主管部門都是壹些專業性很強的部門，常年有施工項目，所以有工程經驗。對於這些項目，要成立項目法人，實行項目法人責任制。項目法人應對建設和運營的全過程負責，政府可以組建有限責任公司和股份有限公司。對於大多數項目來說，主要是以投資公司的形式。項目法人作為項目業主，承擔項目法人在項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等方面的職能。
(2)改革政府投資項目主體。將政府投資項目從單壹的政府投資轉變為多元混合投資，有兩個不利的結果，壹方面導致資金短缺；另壹方面導致投資效率低，腐敗問題多。投資主體多元化，吸引民間資本進入政府投資項目，壹方面可以極大地緩解資金矛盾，另壹方面，民間資本的參與有助於業主成為真正的市場利益相關者，從而提高項目的運營效率。這種模式特別適合運作投資項目，這種模式的壹種典型模式就是bot投資。體制改革後，不僅我國政府投資項目有了合格的市場主體，而且解決了我國長期存在的“碎片化管理”問題，減少了政府部門的壹些特權，減輕了業主和施工企業的負擔，有利於打破長期存在的地方壟斷和行業壟斷。
3.2大力培育合格中介機構
應遵循國際先進做法，政企分開，大力培育中介機構，改革政府官員“運動員”和“裁判員”的特殊身份。這些中介完全獨立於投資者。他們受雇於投資者，並對投資者負責。他們的行為完全是企業行為。在信息不完全對稱的情況下，投資者可以通過市場規則有效控制這些中介機構，那些不能讓投資者滿意的中介機構最終會被市場淘汰。
3.3加強監管。
目前，我國已制定了《中華人民共和國建築法》、《中華人民共和國招標投標法》、《建設工程承包管理條例》。應該說這方面的法律法規是比較完善的。除了進壹步完善法律，更重要的是政府要嚴格執法，嚴厲處理違法亂紀者。要加強招投標法的實施，壹切依法辦事，防止那些單位“上有政策，下有對策”鉆法律空子。我們可以模仿美國的“黑名單”制度，通過降低資質等級和多長時間不準從事工程承包來懲罰那些違規單位。執法作為政府實現政府職能的重要方式，必須嚴格。壹方面可以保護守法社會主體的利益，維護社會公平，另壹方面可以維護政府應有的尊嚴。
3.4加大建築企業的培訓力度
在招投標中，政府幹預的壹個重要作用就是加大對施工企業的培訓。目前，壹方面，建築市場供求嚴重失衡，導致建築市場過度競爭、秩序混亂和腐敗。另壹方面，大多數企業生產能力相對較小，綜合實力較差，國際競爭力較弱。我們主要在以下幾個方面培育他們:a)通過企業制度創新，確立企業法人主體和市場競爭主體地位，完善企業法人制度；b)切實解決國有大中型建築企業在計劃經濟體制下長期形成和積累的實際問題和困難；按照市場經濟的要求整頓建築市場，通過兼並做大做強壹批具有壹定國際競爭力的建築企業。
4摘要
總之，不規範的政府行為已經嚴重阻礙了工程招投標的順利進行，所以為了保證工程招投標的公平、公正和有效進行，不僅要規範市場行為，還要規範政府行為。當然，由於我國長期計劃經濟體制的影響，政府行為的規範化還有很長的路要走，招投標的規範化還需要時間。
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