65438-0990年《中華人民共和國城市規劃法》的頒布實施，初步確立了城市規劃的法律框架。經過15年的發展，特別是社會主義市場經濟體制的不斷完善，城市規劃法在科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調整和修改，以適應我國社會經濟新形勢的要求。建設部1991《城市規劃編制辦法》和1995《城市規劃編制辦法實施細則》的頒布，確立了我國城市空間規劃體系的結構框架，為我國城市規劃的編制、審批、實施和管理奠定了法律基礎。然而，中國的空間規劃體系存在許多不完善之處，是基於目標幹預的僵化規劃，仍處於物質建設規劃階段。
回顧改革開放20年來，對比國際城市規劃體系的發展歷史，可以從中借鑒，尋求與社會主義市場經濟體制相適應的城市規劃體系。城市規劃的發展有賴於城市規劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段的壹系列科學、系統、完善的內容。城市規劃體系由法律體系、編制體系和管理體系三部分組成。法制是基礎，編制制度是基礎，管理制度是手段。目的是通過依法編制和實施城市規劃，促進人口、經濟、資源、環境的協調和可持續發展。在論述城市規劃體系內容的基礎上，提出了城市群規劃體系和實施管理的壹些思考。
在城市規劃體系中，基於城市問題的解決、區域經濟的復興、區域基礎設施的享用、環境的保護、資源的合理配置和利用，各種關於城市群規劃及其空間範圍的研究如火如荼。近年來，開展了廣州市概念性規劃、合肥市城市空間發展戰略規劃、江蘇省三大都市圈規劃、安徽省三大城市群規劃、京津冀城鄉規劃等。
1.中國城市規劃體系的分析與實踐
l.1的現狀和問題
我國現行的城市規劃體系包括三個方面:城市規劃法律法規體系、城市規劃編制體系和城市規劃管理體系。目前，我國城市規劃體系仍處於初級階段，面臨著兩大挑戰:經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，管理方式由粗放型向集約型轉變，以及加入wTO後來自國際社會的各種壓力和挑戰。從總體上看，我國城市規劃體系，包括理論體系、技術體系和實踐體系，都存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論沒有得到充分發展。由於我國與西方的政治、經濟體制和文化背景不同，我們不應照搬西方國家的模式，而應建立具有中國特色的城市規劃體系模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統的技術規範:規劃系列不全，無參考；規劃的法定內容與規劃管理的銜接不夠，難以適應市場經濟下城市規劃管理的要求。再次，從實踐體系看，城市規劃的法律法規不健全，現有的法律法規基本上是計劃經濟的產物，面對市場經濟下的新情況、新問題不具有可行性；地方性法規不完善或者與國家有關規定相抵觸的；規劃管理，特別是“壹書兩證”的管理依據和程序需要規範，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。
2.對現行城市規劃體系的反思
2.1區域規劃。新中國成立以來，開展了四次重要的區域規劃工作:壹是50年代末，按照前蘇聯的模式，主要在部分省市開展資源開發和大型工業項目的區域規劃。二是60年代，全國範圍內進行了大規模的各種行政體制的農業區劃。第三，從80年代中期開始，借鑒西方五六十年代的模式，從全國到省市(個人到縣)。當時的土地規劃雖然提出了土地整理的問題，但仍然側重於資源開發、生產力和城市布局，與西方平衡區域生產力和城市發展的規劃不同。第四，90年代初，全國各省(區)都進行了省域城鎮體系規劃。重點是研究城鎮發展戰略，明確省級城鎮規模、職能結構和空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，中國尚未形成。
法定和標準化區域綜合協調空間規劃叢書。中國面臨著經濟全球化和中國加入世貿組織的新形勢。城市之間的競爭不再僅僅是單個城市之間的競爭，越來越是以核心城市為中心的整個區域之間的競爭。以大城市為核心的城市群成為具有全球意義的城市。其次，城市進入快速發展階段，經濟發展面臨工業化和後工業化的雙重壓力，環境問題日益突出，資源短缺，就業壓力大等。，快速城市化階段城鄉發展新舊矛盾交匯，城市產業同構，低水平重復建設，惡性競爭，客觀上要求區域空間規劃和區域經濟發展模式研究。
類型和城市空間組合形式，發揮區域規模經濟和設施完備的優勢，提升區域綜合競爭力。
2.2總體規劃。城市總體規劃是對城市區域內各種資源特別是城市空間資源的總體配置和綜合協調。中國的城市總體規劃是在學習蘇聯時代的基礎上，於20世紀50-60年代出臺的。經過近半個世紀的發展和艱辛探索，它在理論和實踐上都取得了長足的進步。1989、65438+2月，國家城市規劃法、1991、建設部城市規劃編制辦法以及相關規範相繼頒布，為城市規劃的健康發展提供了法律依據和技術規範。自1980年以來，全國各地按照5年修編壹次的周期，編制或修訂了三輪城市總體規劃。20世紀80年代第壹輪城市總體規劃的特點是城市建設，重點是
彌補基礎設施建設的欠賬，保證後續改革開放和大規模城市發展的基本有序進行。20世紀90年代第二輪城市總體規劃的特點是城市的協調發展。規劃既要保證經濟發展的需要，又要考慮資源、環境、可持續發展等問題。第三輪:2000年以來的城市總體規劃，是在落實科學發展觀“五個統籌”的基礎上，充分體現了總體規劃的戰略性、前瞻性和綜合性，對城鄉協調發展、城市空間利用和空間區劃的總體規劃、城市綜合交通和重要基礎設施的規劃布局、城市發展和項目建設的時序安排作出了良好安排。不同經濟發展階段城市總體規劃的不同特點，壹方面表明城市規劃的內容具有深刻的時代特征，另壹方面表明我國城市規劃事業日趨成熟。但是，作為承上啟下的城市總體規劃，其上級規劃層面(包括國土規劃和區域規劃)沒有明確的法律地位，表現為我國空間規劃系列的不完善，直接導致上級缺乏依據，與下級規劃缺乏良好的銜接。
為加強城市總體規劃的宏觀基礎，在城市規劃編制辦法中增加了城市所在區域城鎮體系規劃的要求，並於8月頒布了《城鎮體系規劃編制審批辦法》1994。近年來，為了加強土地管理，保護和節約土地資源，國家相繼出臺了幾個重要文件，都涉及到總體規劃與土地規劃的協調問題。壹、國發[1996]第18號:“城市總體規劃應當與土地利用總體規劃相協調，有效保護和節約土地資源。”二、國發[1997]第11號:“城市建設總體規劃應當與土地利用總體規劃相協調，用地規模不得超過土地利用總體規劃。”三是國發[2004]28號:“做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的銜接。”可見國家對城市總體規劃和土地規劃的高度重視。但兩者存在壹些技術上的差異，如在規劃範圍、規劃期限、用地指標控制、用地分類等方面的不完全可比性；同時，在壹些原則性問題上也存在分歧。城市總體規劃是對影響城市發展的人口、資源、環境等重大問題的專項研究。在此基礎上，科學確定城市的性質、規模、發展方向和空間布局，統籌安排城市建設用地，合理配置城市基礎設施。因此，新時期的總體規劃是指導城市建設發展的公共政策，而不是簡單的建設項目規劃。
2.3近期建設規劃。隨著城市總體規劃從規模規劃向戰略規劃、政策規劃和控制規劃的轉變，其內涵發生了很大變化。當前，總體規劃更加註重研究城市發展的長遠戰略目標、城鄉和區域協調發展的途徑、城市總體框架和功能的控制、城市可持續發展的研究、規劃強制性內容的規定，充分體現了規劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規劃也發生了很大的變化，從過去城市總體規劃的附屬品，變為實施城市總體規劃的必要步驟，對近期城市建設項目的規模和時序進行統籌安排。針對近期建設規劃地位和作用的變化，國務院《關於加強城鄉規劃監督管理的通知》從端正城市建設指導思想、切實強化城鄉規劃調控作用的角度，強調了近期建設規劃的重要性。隨後，建設部等九部委將做好近期建設規劃。作為貫徹落實國務院通知的重要內容，明確要求各級人民政府抓緊編制近期城市建設規劃。
2.城市規劃體系框架設想。
城市規劃體系框架的構建和完善，要為城市發展提供長遠的、前瞻性的、全局性的戰略目標和藍圖，同時也要從城市規劃實施管理的角度，為城市的宏觀總量控制和日常管理提供法律依據。規劃必須具有原則指導下的適應性，以適應市場經濟下的反應。不同區位、不同資源、不同規模、不同功能、不同類別、不同發展階段的城市，可以區別對待。因此，城市規劃體系可分為三個部分:戰略規劃、規劃和制圖。戰略規劃可分為經濟社會發展戰略規劃、城市空間發展戰略規劃、區域城市協調發展戰略規劃等。，為法定規劃提供前瞻性、戰略性的思考和支持。規劃應分為法定系列和非法定系列；制定計劃可分為法律計劃和工作計劃。規劃是編制計劃的基礎，是計劃的政策和技術支撐；規劃是規劃的法律表達，是規劃意圖的法律化，為城市規劃的實施和管理提供直接依據。
2.1規劃
規劃的目的是實現城市規劃的公共政策屬性，滿足規劃實施和管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉、區域協調發展。試圖把實際需要的各種方案都包含在壹個系列裏，是不可能的，也是沒有必要的。因此，整個規劃系列應分為法定系列和非法定系列。法定系列是指各類城鎮普遍需要編制的規劃。這些規劃自上而下相互銜接，是壹個有機整體，是城鎮實施規劃管理的法律依據。非法定系列是整個規劃體系中不可或缺的壹部分，但這些規劃之間並不壹定有有機的聯系。根據其深度，同壹規劃可能同時具有屬於總體規劃層面和詳細規劃層面的內容。不宜對其類別、任務、內容和深度作出統壹規定，而應根據城鎮的實際需要進行編制，為編制法定圖則提供支撐。
2.1.1法律系列。包括區域空間規劃、總體規劃、近期建設規劃、分區規劃、控制性規劃、詳細規劃等七個層次。就規劃的地理範圍而言，區域空間規劃是市(縣)域或跨行政區；總體規劃、近期建設規劃和控制性規劃是城市的；分區規劃是城市區域；詳細規劃是面向批次的。從規劃的角度看，區域空間規劃是發揮上級政府監督職能的戰略性空間結構規劃；總體規劃是城市功能控制下的土地利用布局的空間結構規劃；近期建設規劃、分區規劃、控制性規劃和詳細規劃是實施城市總體規劃的開發建設規劃，是總體規劃的深化、細化和實施。
2.1.2非法定系列。非法定系列的規劃可以多種多樣，有的按專業，有的按地區，有的按有效期，不必強求統壹。但這些規劃可以根據每個城鎮的特點和不同時期的需要進行編制，如城市空間發展戰略規劃、項目選址規劃、各種專業規劃、各種特定區域的規劃、重要區域的城市設計等。
2.2計劃制定
規劃管理要依法進行，真正能起到直接管理作用的主要是近期建設規劃、控制性規劃和詳細規劃。戰略規劃和總體規劃是城市發展的宏觀規劃、長遠目標和總體思路，原則上起指導和規範作用。近期建設規劃是實施總體規劃的具體安排，具體指導城市土地的有序利用和項目的科學建設；控制性規劃和詳細規劃是總體規劃和分區規劃的深化，是總體規劃意圖的具體體現，應在規劃實施中發揮直接控制作用。要做到這壹點，有必要將近期建設規劃、控制性規劃和詳細規劃合法化，賦予其“由國家強制勞動保障”的法律特征。但是，由於規劃管理面臨著壹個極其復雜和不斷變化的城市，規劃
我們既要有原則的剛性，又要有靈活性。也就是說，近期建設規劃和控制性規劃的成果將成為法定條款和規劃，詳細規劃將成為工作計劃。它們有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，發揮不同的作用。
2.2.1法律計劃。法定規劃是在控制性規劃的基礎上，依據相關法律法規制定的，是控制性規劃的法律表現形式。法定圖則是規劃管理的基本依據，是落實規劃意圖的主要手段。控制性規劃的圖紙和說明文字因其數量眾多，不能直接制成法定圖則，只能作為法定圖則的技術文件、說明和技術支撐。法定圖則的法律地位、作用、審批和修改程序應由相關地方性法規規定，以確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定了其實施細則，規定了適用於法定圖則建設的土地分類、建築分組和兼容性，以及對土地使用強度和建築形式的要求。法定圖則是規劃、規劃立法和規劃實施管理的結合體。
工作計劃。施工圖是規劃管理部門日常規劃實施管理的依據，是法定圖則的補充。施工圖是經過規定程序批準的詳細規劃圖和文字。施工圖對用地性質作了更詳細的安排，規定了應該建什麽；更具體地說，規定地塊的開發強度和控制指標；更詳細地定義建築與其周圍環境的關系；更具體地提出了建築形式的要求。工作計劃的土地分類可以是“國家標準”的壹個子類別。施工圖是實施和管理城市規劃的指南。法定圖則用於控制必須管理的內容，而工作計劃則在遵守法定圖則的前提下，給予行政管理適當的靈活性，不僅便於操作，還可以通過行政管理彌補法定圖則的不足。
3.城市群規劃框架研究。
3.1城市群的空間內涵
中國的城市群有兩種典型形態:壹種是自上而下的城市擴散和自下而上的農村城市化相結合，以長三角、珠三角和環渤海都市圈為代表；二是以大都市區為代表，特別是核心城市非農業人口1萬以上的城區，集聚和擴散兩個過程非常明顯，城市邊緣群和衛星城明顯發達，城市周邊地區與城市核心區聯系緊密，城鄉壹體化程度較深。
3.1.1城市群的空間定義。城市群由中心城市和與中心城市非農化程度高、社會經濟聯系密切的周邊地區兩部分組成。確定中心城市，首先要劃分城市實體區域，城市實體區域內的任何非農業人口都可以視為中心城市。對於建成區面積占市區面積10%以上的城市，將中心城市周邊的縣級行政單位視為中心縣，視為城市群的壹部分。
3.1.2城市群功能整合。城市群是由壹個強大的中心城市及其周邊城鎮和區域組成的聯系強度很高的壹體化區域。但是，建設壹個成功的城市群，並不壹定要有壹個強大的中心城市。以中心城市為核心組織起來的協調分工是城市群整體優勢建立和和諧運行的基礎。在日常城市群範圍內，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產、環境功能，建設完整的城市功能體。在城市群範圍內，建立相對獨立的產業體系是實現城市群的戰略核心。城市群既是城市群空間的基本經濟地域單元，也是基本生態單元，必須在更高層次和更大範圍內與其他城市群進壹步融合。區域城市群空間中的城市群整合是壹個復雜的過程，在這個過程中會表現出更多的網絡狀發展關系，從而形成更大的城鎮間緊密聯系的空間。幾個城市群之間相似效應的結果是大都市蔓延的形成和發展。
3.2我省城市群的規劃實踐
目前，我國人口密集地區城鎮協調發展規劃的制定剛剛起步。在我省城市規劃實踐方面，1996編制了《安徽省城鎮體系規劃》，首次提出了“二線三片”的城市空間布局形式，從理論和法律上界定了我省三大城市群的概念。近年來，城市群規劃在規劃領域出現的頻率越來越高。皖中、皖江及京滬鐵路安徽沿線地區是城市化發展較快、發展潛力較大的地區。2000年，根據省域城鎮體系規劃確定的“二線三片”總體空間布局，省建設廳組織開展了這三個地區城市群布局規劃研究，從戰略高度明確了區域城鎮布局規劃的強制性內容，指導三個地區優化城鎮空間布局和區域基礎設施建設。
設置和統籌城鄉建設，促進區域內城鄉協調發展。2003年，在三大城市群空間布局戰略規劃的指導下，開展了馬武銅城市群規劃。通過規劃的編制和實施，優化區域整體利益和長遠利益，促進省際基礎設施、資源有效配置和利用、人居環境保護和社會經濟協調發展，率先實現全面建設小康社會的目標。經過近幾年的討論和發展，我省以大中城市為核心的城市群實際上已經或正在形成，其驅動力主要來自中心城市的快速擴張、開發區的建設、郊區化的作用、鄉鎮企業的發展、政府的城鄉壹體化政策和城市市場體系的建設。其中，前三股勢力主要來自城市，第四股勢力來自農村，第五、第六股勢力把頂倒了。
而這不同於西方城市群的形成機制。隨著城市群的逐步形成，迫切需要科學的規劃來引導其健康發展，成為區域經濟發展的增長極。
3.3城市群規劃框架
城市群規劃建立在城市規劃體系框架的基礎上，但它不同於城市規劃體系框架，因為城市群的地理範圍有其特殊性，也有其規劃的特殊性。其規劃的主要目的是解決如何更好地發展城市，從社會經濟聯系緊密的區域角度解決城市問題。城市群規劃框架由結構性政策規劃和開發性發展規劃二級結構組成，與城市規劃體系框架中的法定系列規劃相對應。城市規劃體系框架內的非法定系列可以根據城市群發展的具體情況進行研究。總的來說，政策規劃引導發展規劃，是發展規劃的基礎。政策規劃和發展規劃分別由政策規劃(發展規劃)、分區規劃和專項法規組成。
重點區域的規劃與構成。四級政策規劃是壹種結構性規劃，主要確定宏觀區域發展政策，包括區域經濟發展戰略、產業發展政策、人口就業政策、社會服務發展政策、生態環境和自然保護政策、人文歷史保護政策等。發展規劃包括與政策規劃相對應的四項內容，這些內容基於相應的政策規劃和發展規劃的上壹級。就城市規劃而言，政策規劃(發展規劃)、分區規劃、專項規劃涉及區域規劃、戰略規劃、總體規劃三個規劃層次；專項規劃和重點地段規劃涉及總體規劃、分區規劃和控制性規劃三個規劃層次。
4.城市群規劃的實施與管理
4.1.跨行政區規劃的組織和管理
客觀上存在壹個跨行政區域規劃如何統壹規劃、管理和實施的問題。跨行政區域規劃的組織管理能否得到有效解決，也是影響此類規劃實施效果的重要因素。在國外，解決跨行政區規劃組織管理問題的常用辦法是建立相應的跨區域管理機構，如“地區建設委員會”和“城市聯合委員會”。有必要借鑒國外的成功經驗，建立跨行政管理機構。關於跨行政區域規劃的組織管理，還有壹個重要問題，就是要加強法制建設。到目前為止，我國跨行政區域規劃的法制建設還很落後。國外的成功經驗表明，成功的區域規劃，特別是跨行政區規劃的實施和管理，是建立在立法基礎上的，有嚴格的法律依據。區域規劃作為未來時空協調經濟、社會、人口、空間、資源、環境發展的總體戰略，不僅是壹個技術過程，也是壹個政治過程、壹種政策行為、壹種社會行為。
4.2行政區劃體制改革的設想
在中國，不合理的行政管理體制也是導致區際利益沖突的重要因素。自20世紀80年代以來，中國廣泛實行“市管縣”體制。“市帶縣”制度的初衷是以中心城市為基礎，建立多層次、多類型的城市經濟區。因為在現有體制背景下，市縣體制本質上是地方政權的壹種存在方式，是壹個城市行政區而不是壹個經濟區。在實行市縣的地區，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現在有了明確的層級關系，這就不可避免地產生了壹系列市縣之間的利益沖突。從開展跨行政區域規劃的角度來看，要徹底解決這類地區的利益沖突，除了相關方面的改革，還必須配合行政體制改革。1990年代時期中國特大城市行政區劃。
我們開始做調整，因為我國法律規定不能在直轄市下設市，只好采取縣改區的辦法。“縣改區”的模式已經在全國特大城市逐步推行。但“縣改區”模式存在諸多弊端。壹是造成城市持續向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是不同類型的行政區混淆，造成偽城市化；第三，撤縣設區可能對原縣的社會經濟發展產生負面影響。因此，“縣改區”的模式有待完善。
4.3加快區域基礎設施建設步伐。
提升城市群綜合競爭力，首先要加快區域基礎設施建設，這是城市群協調發展不可或缺的物質前提。在建設過程中，壹是區域基礎設施建設必須在城市群規劃和區域專項規劃的指導下進行；二是創新機制，解決區域基礎設施建設資金；三是建立專門的區域基礎設施建設發展基金，設立具有經濟調節和投資管理能力的協調機構，提高建設資金的利用率。