壹，鄉鎮行政管理體制改革的背景
我國農業稅費的全面免除和新農村建設的逐步深入，極大地改變了農村工作的內容，對鄉鎮政府提出了壹系列新的挑戰。
(壹)農村稅費改革
農業稅費改革2000年從安徽省開始，逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。2006年，農業稅在全國範圍內取消。新農村建設中的農村稅費改革研究改革的根本目的是減輕農民負擔。取消農業稅費後，鄉鎮政府從向農村征收稅費的工作中解脫出來，但隨之而來的是鄉鎮財政短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匱乏。鄉鎮政府除了要滿足稅費改革的需要，還要處理好農村公共設施建設、鄉鎮債務償還等壹系列問題。
(二)建設社會主義新農村
目前，我國已總體進入“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業農村支持和保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業生產和農村經濟有了很大發展，農民溫飽問題基本解決，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設相對落後，明顯制約了農村經濟社會的全面進步和全面建設小康社會的進程。因此，黨的十六屆五中全會做出了建設社會主義新農村的重大戰略舉措。社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，反映壹定時期農村社會經濟發展狀況，以社會全面進步為標誌的社會狀態。新農村建設的總體目標是:生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、
管理民主。應該說這20個字內容豐富，含義深刻。它既需要經濟發展，也需要社會發展；我們既要加強物質文明建設，也要加強精神文明和政治文明建設。
二，鄉鎮行政管理體制的現狀
為了更好地探索現行鄉鎮行政管理體制的弊端和改革措施，對現行鄉鎮行政管理體制的現狀進行了簡要概括。
(1)機構設置和管理
鄉鎮壹級設立的機構主要有:①黨群組織:黨委辦公室(有的鄉鎮將黨委辦公室與政府辦公室合並，稱為黨政辦公室)、紀檢監察辦公室、政法委、人武部、團委、婦聯；(2)政府機關:政府機關(或黨政機關)、派出所、國稅征收分局、地稅征收分局、工商局、計劃生育辦公室、社會治安綜合治理辦公室；(3)司法機構:人民法院、司法所(或司法助理員)；④下屬企事業單位:計劃生育服務站、農業服務中心、文化服務中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務所、安全生產監督管理站、林業站、衛生院、中學、中心校、郵電所等。⑤機構管理:政府機關和國有企事業單位中，郵電所、工商所、國稅征收分局、地稅征收分局、國土資源管理所、林業站、派出所、煙草站、安全生產監督管理站屬於垂直管理單位，即人事權、財權由上級業務部門管理，是上級業務部門的派出機構。鄉鎮政府直接管理政府辦公室、農業服務中心、計劃生育辦公室、計劃生育服務站、文化服務中心、社會事務辦公室、財政所、糧管所、衛生院、中學、中心學校等單位。
但是，鄉鎮機構的設置並不統壹。不是每個鄉鎮都有人民法院、國稅征收分局、地稅征收分局、郵電所、工商所等機構。這些單位按區設置，壹個單位負責管理幾個鄉鎮的相關業務工作。
(二)行政運作模式
鄉鎮辦事處都有相同的領導機構內設機構，即都有黨委、人大、政府三個領導機構。同時，無論是鄉鎮還是辦事處，都有大致相同的黨群部門、政府機關、企事業單位。
鄉作為上聯縣和夏蓮村的中間政權組織，主要遵循《中華人民共和國憲法》第107條的規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”。同時，對村民委員會給予指導(《憲法》第110條規定:“農村中按照居住地設立的村民委員會，是基層群眾性自治組織”。所以鄉鎮人民政府和村莊的關系應該是指導關系，但實際上幾乎都是領導關系。)這種行政運作模式，有專家稱之為“鄉政村治”的體制運作模式。
三、鄉鎮行政管理體制的主要弊端及其原因
現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻。然而，隨著我國農村稅費改革和新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在諸多弊端，嚴重影響了鄉鎮職能的發揮，阻礙了我國新農村建設工程的實施。
(壹)我國現行鄉鎮行政管理體制的主要弊端
目前，我國鄉鎮行政管理體制的弊端主要有:
(1)政府職能繁雜錯位。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮人大有l3項職權，鄉鎮政府有7項職權，但實踐中並非如此。首先是鄉鎮職能的泛化。政府管的事情越來越多，包括政治、經濟、文化、社會。它什麽都做，比如收稅費、招商引資、計劃生育、社保，就像壹個全能的政府。壹些鄉鎮職能錯位，政企不分。他們是財產所有者、企業經營者和社會管理者的代表，直接參與微觀管理。發展經濟有些職能越位，迫使農民調整經濟結構。有的代替農民決策辦企業，發展經濟。二是鄉鎮機構設置重疊。機構設置不合理，必然導致職能錯位；職責劃分不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至行政行為違法。第三，由於權責不壹致，鄉鎮應有的功能被弱化。鄉鎮職能職責存在的壹些問題，表現在鄉鎮，根子卻在上級。壹些上級部門背離責權壹致原則，通過行政命令和資源分配權將壹些本應屬於自己的工作下放給鄉鎮，使鄉鎮疲於應對多項“壹票否決制”，弱化了應有的社會管理和公共服務職能。
(2)權責不對等，行政運行模式不適應發展需要。
第壹，權力小責任大的矛盾。在鄉鎮政府的七項職能中，鄉鎮政府主要做的大部分工作是“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。另壹方面，稅務和土地機構在鄉鎮工作，財產和業務管理權屬於上級業務部門。但是，他們相當壹部分業務工作是在鄉政府的幫助下完成的。鄉鎮政府的責任沒有減少，反而增加了。被劃了區的站站越來越多，鄉鎮管不了，有責任也有權利。有些部門為了自己的利益而損害農民的利益。農民求助政府，鄉鎮政府除了解釋也無能為力。第二，鄉鎮在對上負責和對下負責之間進退兩難。另壹方面，由於鄉鎮財政困難，鄉鎮政府也無能為力。它直接影響著人們對鄉鎮政府的信任度。見到鄉鎮幹部就稱之為“催糧催錢”，所以政府在民眾中的威信不高。其實上級政府每年都會給鄉鎮下達各種任務，進行目標考核。鄉鎮幹部形象地稱之為“上面千條線，下面壹根針”，每天處理各種事務都是氣喘籲籲。第三，農民生產經營自主權與行政命令式政權運作模式之間的矛盾難以解決。傳統的行政管理模式的特點是直接、微觀和權力導向的管理。在市場經濟條件下，這種傳統的行政運行模式暴露出許多問題，如:忽視全面、協調、可持續發展，行政運行成本高，市場機制無效，壹些鄉鎮政府不按市場經濟規律辦事，直接幹預鄉鎮企業和農民生產經營的具體事務，幹預其生產經營自主權，明顯違背經濟規律、市場規律和管理原則。
(3)財政負擔和制度不完善為腐敗提供了溫床。
壹是財政供養人員太多，財政不堪重負。個別超編單位進入公司，不是從超編單位中選拔，而是從下級中選拔或公開招聘，造成超編單位繼續超編的現象，財政供養人員總數不斷增加。二是財政供養人員與財力不匹配。第三，金融體系不暢。由於以農業為主的鄉鎮財政支出遠高於財政收入，這必然使這些鄉鎮的財政捉襟見肘，不得不依靠上級的定額補貼來解決發工資等壹系列問題。另壹方面，由於分稅制，上級政府往往將其部分或全部公共服務職能轉移到鄉鎮，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產品。與此同時，這些財力不多或經濟發展不佳的鄉鎮，為了完成上級政府每年交給他們的財稅考核任務，把重點放在了所謂的“稅收協作”上。稅收協調實際上是拉稅買稅，造成國家稅收流失，為腐敗滋生蔓延提供了溫床。
(4)不管黨政，不管政事。
黨政不分，主要是黨委統壹領導和鄉長負責制的關系處理得不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行行政首長負責制。黨委對政府工作的領導主要著眼於宏觀和方向，搞好統籌協調。但實際上，在鄉鎮壹級，黨委和政府基本是混在壹起的，幾乎所有的工作任務和指標都是壹視同仁地給每壹個幹部，壹視同仁地考核。黨代政、黨政不分的現象很普遍。這種黨政壹體運行的現象，與黨政分開的改革目標格格不入。同時，鄉鎮也存在很多問題，如事業單位管理模式僵化、政事分開等。由於職能界定不清，壹些機構嚴重依賴業務主管部門，業務主管部門怎麽說就怎麽做。經費由財政撥款保障，人員也由主管部門安排。實際上成為了主管部門的附屬物，導致這些機構缺乏競爭意識和服務意識，不能獨立承擔民事和法律責任，從而使這些機構法人意識和責任意識淡薄。
(5)公務員政績考核方式不完善，科學合理的選拔任用制度沒有真正形成。
目前包括鄉鎮幹部在內的公務員選拔任用方式不科學、不完善，在考核公務員政績時沒有辦法合理區分個人貢獻和集體貢獻。所以經常出現壹種現象，把集體的成績說成個人的成績，把別人的成績說成自己的成績。這種考核方式的不完善，也會加劇政企分開，也會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，幹部的提拔任用必須經過大會民主測評和個別談話推薦。這是擴大民主，落實幹部群眾選擇權和參與權的重要舉措。但壹些鄉鎮幹部(甚至縣級幹部)對此極為敏感。所以，該做的事，該管的事，沒認真做，沒認真管，因為做事會觸及各種利益分配和調整，會得罪人，在民主測評和個別談話中妳會少壹票甚至少幾票。因此，良好的人道主義盛行。這些都不利於公務員的合理選拔和優秀人才的湧現，不利於形成行為規範、運轉協調、公平透明、廉潔高效的政府，不利於科學合理地選拔任用政治可靠、工作能幹、作風過硬的優秀幹部。
(二)我國鄉鎮行政體制存在的問題。
我國現行鄉鎮行政管理體制存在問題的原因如下:
(1)對鄉鎮政府職能認識不足。
長期以來，由於計劃經濟體制下鄉鎮政府的重心和職能模式的慣性，鄉鎮幹部的觀念意識滯後於形勢發展的需要。鄉鎮幹部對鄉鎮應履行什麽職能，新時期如何發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量；對如何提高公共企業的管理水平缺乏清晰的認識。還是習慣於完成上述任務，習慣於做眼前的事情，缺乏發展意識和發展規劃。
(2)條塊分割的管理體制削弱了鄉鎮職能體系。
鄉鎮原有的工商、稅務、國土、電力等壹些主要職能站相繼實行垂直管理。原則上，鄉鎮是“以塊為主，以塊結合”，但由於站的人才和物資都歸縣級職能部門所有，鄉鎮只能和這些站協商，而不能控制和指揮。這樣，鄉鎮履行某些職責就非常困難，行政執法權只能授予縣級職能部門。鄉鎮推動工作的方法也有局限。
(3)經濟因素制約了鄉鎮政府的職能。
稅費改革前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅後，鄉鎮財政收入大幅減少。但是，鄉鎮政府的權力沒有減少，反而增加了。鄉鎮不僅要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要承擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會保障、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務大多由鄉鎮財政解決。而且這些公共事務支出大，負債多。這也極大地制約了鄉鎮行政職能的發揮。
四、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施
建設新農村是黨和政府做出的重大戰略部署。鄉鎮政府作為我國最基層的政府，不僅承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，還承擔著組織、動員、規劃和指導新農村建設的各項任務。目前，鄉鎮管理中存在的問題制約了新農村建設。因此，進壹步完善和明晰鄉鎮行政管理體制意義重大。
(壹)完善鄉鎮政府的機構設置。
有人提出取消鄉政府體制，強縣弱鄉，實行鄉為縣市機構等建議。就中國鄉村社會的需求而言，村鎮應該加強而不是廢除。在新時代，鄉鎮的問題不是來自鄉鎮本身，而是來自中國整個政治體制和行政管理體制，而鄉鎮只是中國整個體制矛盾中最尖銳、最集中的壹環。從這個意義上說，村鎮的弱化和撤銷意味著矛盾接近核心區。鄉鎮的困難絕不是鄉鎮體制本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中表現。因此，鄉鎮改革不是取消鄉鎮，而是合理定位鄉鎮職能，改革鄉鎮體制。目前，鄉鎮政府的機構設置和人員編制很不規範。要通過立法明確鄉鎮機構的職能、人員編制和工作程序，明確鄉鎮政府各種行政和人事行為的程序和責任。法制化是鄉鎮行政管理體制改革的重要保障。鄉鎮改革要貫徹“小政府、大服務”的原則，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮甚至劃出履行經濟管理職能的機構。規模過小的鄉鎮，要根據具體情況適當合並，減少數量，擴大規模。
(二)創新理念，轉變觀念，轉變職能。
在鄉鎮改革中，要形成與社會主義市場經濟相適應的思想和觀念。計劃經濟體制下建立的鄉鎮企業，在農村經濟發展和農村財源建設中發揮了重要作用，但也造成了鄉鎮的大量“負擔”，有的甚至成為鄉鎮財政的負擔。今後，鄉鎮政府要從競爭性領域中解脫出來，把辦企業、辦貿易的任務交給社會和市場，充分發揮市場優勢，通過發展多元產業，促進農村產業結構的調整和均衡協調發展，切實解決政府的“越位”問題。再比如，鄉鎮領導要擺脫過去事事親力親為的思維定勢，把工作重心轉移到經濟發展的服務和引導上來，切實解決政府“缺位”的問題。轉變職能是鄉鎮行政管理體制改革的關鍵。從目前的情況來看，各個鄉鎮的管理職能和服務職能重疊，應該推向市場和社會的事情很多。政府做了很多吃力不討好、適得其反的事情。鄉鎮政府仍然承擔著計劃經濟時期的許多職能，如“三夏生產”和“三秋生產”。轉變鄉鎮政府職能，壹是政府改革帶動企業改革、教育改革、醫療衛生體制等各項改革。二是防止政府職能轉變簡單化，停留在口號或表面文章上，而是要邁出實質性的步伐。第三，通過轉變政府職能，推進政府現代化，包括政府治理理念的現代化、政府治理結構的現代化和政府治理方式的現代化。通過轉變政府職能，實現兩個目標:壹是為鄉鎮經濟發展創造各種便利條件，如信息技術支持、財政貼息等手段，通過提供經濟公共服務支持市場主體發展，引導資源積累和資金投入，加快產業結構調整，大力培育金融資源，促進經濟持續快速發展。二是通過提供社會公共服務，為社會成員提供社會公共服務，為社會成員提供基本的義務教育、公共醫療和社會保障，解決最基本的社會福利和社會公平問題，促進和諧社會建設。加快行政管理體制改革，目標是建立公共服務型政府。今後，鄉鎮黨委和政府要適應社會主義市場經濟體制的需要，從行政管理向公共服務轉變，加強政府服務，把該管的事管好管到位，下決心堅決不管不該管的事。鄉鎮要大力培育和發展農村經濟專業服務組織和社會中介組織，把不該由政府履行的職能交給市場、企業和市場中介組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介組織的作用。
(3)加快鄉鎮機構改革，減少財政供養人員。
我國已經進行了多次鄉鎮機構改革，效果並不理想。現在有必要加速它。重點是合理界定鄉鎮機構的崗位。
可以精簡機構，減少財政供養人員。按照減少機構、整合資源、全面設置、提高效率的要求，根據職能需要，嚴格規範鄉鎮機構設置、崗位和人員編制，結合鄉鎮規模和經濟實力以及經濟社會轉型期的工作要求，在鄉鎮設置機構，嚴格控制鄉鎮領導人數和人員編制。冗員負擔過重是目前鄉鎮普遍存在的現象，減輕鄉鎮供養人口的財政負擔勢在必行。各級人事部門既要根據縣鄉大小，又要根據當地經濟發展水平，確立“花多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想。對於經濟發展落後、財政供給能力差的縣鄉，可以在省級人員編制的基礎上，從低到緊核定人員編制，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。屬於提供非公共產品和非公共服務，且能取得經營或服務收入的單位財政應停止供應。農技站、農機站、獸醫站、林業站等服務單位要通過服務收費實現自我平衡。加快鄉鎮公共衛生改革步伐，減輕財政負擔。
在深化和完善鄉鎮機構改革方面，建議鄉鎮規模達到85438+萬，鄉鎮領導職數壹般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和軍隊領導幹部，總數控制在20-30名(不含公安、工商稅務等縣級執法部門)。鄉鎮機構要精幹，人員要交叉兼職，最大限度發揮每個機構和人員的作用，減少人員開支。對於鄉鎮事業單位人員過多的問題，主要通過“挖洞”來解決，即嚴格定編，然後進行調整，逐年退休或鼓勵提前退休，不要太急太急。清理鄉鎮機構臨時人員也是鄉鎮改革的重點和難點，必須有決心和措施。完善社會保障體系解決下崗人員的生活出路。改革後，要避免或嚴格控制機構和人員的膨脹。
(四)探索深化鄉鎮改革的目標。
就長遠目標而言，鄉鎮建制的鄉鎮自治化、地方化和公益化應該是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立壹個充滿活力、權威的管理機構，有效地領導和管理鄉鎮轄區內的各項事務。鄉鎮政府要把工作重心轉移到提供公共服務和發展公益事業上來，進壹步規範鄉鎮政府和村級組織的工作職權，建設法治誠信高效的服務型政府。
新時期鄉鎮行政管理體制改革應著眼於社會主義新農村建設進程，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是壹項政治性、政策性很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索創新，積極穩妥推進。
結論
深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、求真務實的原則，以有利於管理、提高行政效能、促進經濟社會發展、提高服務質量和管理水平為根本目的，結合自身實際。根據上述原則和目標，應從以下幾個方面推進鄉鎮行政管理體制改革:合理設置鄉鎮黨政機構，合理劃分鄉鎮行政職能，合理劃分鄉鎮行政區劃，加強鄉鎮機構管理，整合鄉鎮行政資源，推進領導幹部“交叉任職”，引入市場機制深化鄉鎮站改革，建立健全科學民主的管理決策機制，通過壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本。新時期鄉鎮行政管理體制改革應著眼於社會主義新農村建設進程，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是壹項政治性、政策性很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索創新，積極穩妥推進。
社會主義新農村建設是壹項系統工程，具有長期性和復雜性。鄉鎮政府既是新農村建設的組織者和引導者，又是新農村建設政策的實施者，因此鄉鎮行政也是壹項長期工程，需要多方努力。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革將進壹步促進我國新農村建設目標的實現。