關鍵詞:基層司法權完善路徑
中國圖書館分類號D926文獻識別碼A
基層司法資源和司法權力不足的問題普遍存在。
基層司法資源不足。司法資源是指與司法活動有關的以司法機構、司法人員和財政保障資源等形式存在的社會資源。在基層，司法資源顯示出壹定的短缺。比如，縣級基層司法資源配置存在嚴重問題，尤其是老少邊窮地區。基層法院、檢察院、公安機關、司法行政機關都存在人員力量不足的問題，配套的律師、公證員、基層司法輔助人員、人民調解員都存在較大短板。首先，機構配置參差不齊。除了依法設立的基層司法機構，其他很多相關的司法機構，如調解委員會、治安委員會等，都形同虛設。其次，司法機關司法人員數量不足，難以滿足實際工作需要。再次，更重要的是基層司法人員的法律素質不符合要求，也缺乏合格人員補充司法隊伍。最後，基層司法也缺乏充足的財政資金。
基層司法力量不足。首先，基層法院面臨的案件多，壓力大。就目前情況來看，民事、刑事、行政壹審案件主要集中在基層法院，受理案件數量逐年上升，達到歷史最高峰。其次，基層法院法官數量不足，受理案件數量與審判力量不匹配。非司法人員比例也很高，很多法院非司法人員比司法人員多，形成倒掛。與此同時，法院法官實行了員額制，很多原來辦案的助理法官轉為助理法官，大大減少了擁有司法權的員額法官。最後，由於案件數量多，司法力量不足，基層法院法官辦案壓力大。很多法官白天審理案件，晚上處理判決書和調解書，常年夜以繼日地工作，與疲勞作鬥爭。
基層司法資源和司法權力不足的主要原因
司法資源配置不完全符合向基層傾斜的要求。國家建設的基礎在基層。只有做好基層司法資源配置和司法權力調整，才能實現依法治國的堅實基礎和穩固基礎。但現實是，越是上層，司法資源配置越高。不僅人員多、機構齊全，更重要的是有充足的經費保障和財力保證司法工作的經費。適當配備好上層司法資源，可以促進全面依法治國；但基層司法基礎差、弱，會影響依法治國基礎的穩固。
司法機關尤其是司法機關的人員配置不合理。基層法院非審判業務活動多，非審判人員多，非審判業務機構多。這三個“多”不僅使基層法院乃至其他基層司法機關面臨人員配備不足的困境，而且增加了內部人員配備不符合司法機關職責要求的問題。法院很多機構是政治機構、後勤機構等非審判業務機構。非審判機構越來越多，需要從審判壹線的審判力量中抽調人員充實，極大地擠壓了審判力量。此外，上級機關經常抽調法院幹部參加各種社會中心，這也在壹定程度上影響了法院的司法權。
基層法院員額制改革取得了良好的效果，但也存在壹些負面影響。壹方面，進入崗位的法官人數相對較少；另壹方面，未進入崗位的法官只能擔任法官助理，不能繼續獨立辦案，不僅降低了基層法院的整體審判力量，而且協助法官辦案的積極性不高。這樣實際上削弱了基層法院的司法權，大大增加了法官的入職負擔。即使審理的案件多了，但案件還是多了，對審判工作有影響。
基層司法資源未能形成合力，突出重點。基層司法資源配置不能顧此失彼，只重視主體機構，而對其他非主體部門和組織不夠重視，無法形成司法資源合力，在依法治國中發揮更大作用。在基層法院的工作中，也存在工作布局和協調的問題。沒有把審判工作作為法院工作的重中之重，把主要力量集中在審判壹線，做了大量不屬於審判工作的工作，使得基層法院工作調度不平衡，未能突出審判工作的重點。
改善基層司法，解決司法資源和司法權力不足的途徑
要把基層司法資源配置放在基層基礎工作的重要位置，充分發揮各自職能，形成各司法部門的合力，推進依法治國進程。在加強基層審判、起訴、偵查和司法行政工作的基礎上，在基層設立律師事務所、公證處、司法助理員、人民調解委員會、治安委員會、社區矯正等司法機構或組織，改變機構不完善、工作不力、力量不足的問題，解決司法經費保障問題。
對於基層法院的工作，要提出改革的重點，改善司法權不足的局面。首先，要明確法院的工作重點，明確做好審判工作是法院的主要任務和基本任務，集中精力做好審判工作，防止審判權被分散。其次，要解決基層法院機構臃腫的問題，精簡那些不從事審判工作的機構和非審判業務機構，把法院幹部充實到審判工作第壹線，安排到各個審判法庭，讓基層法院有足夠的審判力量來審判日益增多的案件，提高結案率。再次，對於法官員額制，要根據實際情況適當增加員額，讓更多的法官到壹線辦案，而不是因為員額制改革而削弱司法權力。最後，在法院人員配置方面，要為崗位型法官提供足夠的辦案輔助人員，做好協助法官審判工作，讓法官有更多的精力審理案件。實行員額制的法官，可以考慮至少配備壹名法官助理和壹名書記員，組成相對獨立的機構審理案件，提高辦案能力。此外，應當保證相當數量的人民陪審員參與基層法院的審判工作。
基層司法工作經費要充分保障。沒有充足的司法經費，再重視司法工作也解決不了基層司法工作的效率問題，還會影響依法治國的進程。在基層司法經費中，不僅要使員額制法官的工資保持在壹個相當的水平，還要充分保障其他審判輔助人員和其他人員以及其他司法機關人員的工資。基層司法人員的培訓經費也必須得到保障。通過持續培訓，不斷提高基層法官、檢察官、偵查人員、律師、公證員、調解員、保安員等人員的素質，以適應新時代的業務要求，確保基層司法工作高效開展。還要加強對司法機關和相關司法輔助機構活動的保障，使基層司法活動保持活力，不斷前進和進步，從根本上保證基層的長治久安和人民的安居樂業。
對於基層法官、檢察官，可以探索實行輪崗制度，確保基層法院的審判權和基層檢察機關檢察權的專業化水平得到充分保障，從制度上防止司法腐敗的發生。基層司法機構中符合法律要求的人員短缺，要從制度上解決。借鑒國外經驗，可以推進法官、檢察官輪崗制度。鑒於我國幅員遼闊，可以先在省級區域範圍內實行法官、檢察官異地輪崗。法院和檢察院的人員在壹定程度和壹定範圍內進行了異地交流，取得了突出的成績。這也會在壹定程度上改善司法人員不願意到基層工作的情況，基層司法力量不足的情況也會得到壹定程度的扭轉。
(作者是中國人民大學民商法學研究中心研究員、法學院教授。)
參考
①李欣:《國家治理現代化中的司法資源配置研究》，《學術論壇》第2期，2015。
②白燕:司法公信力流失研究——以基層法官角色定位為視角，《濟南學報》(哲學社會科學版)，第1期，2016。
編輯/余紅情編審/陳琳(見習)
聲明:本文為人民論壇雜誌原創內容。任何單位和個人請回復本微信號進行授權，轉載時務必註明出處和作者，否則將追究法律責任。？