問題5
對我市鄉鎮機構改革的調查與思考
積極穩妥推進鄉鎮機構改革，是推進行政體制改革、提高行政工作效率、大力推進體制機制創新、探索新形勢下加快農村工業化和現代化進程的重要途徑。在縣(市、區)機構改革基本結束的背景下，鄉鎮機構改革逐漸提上日程。本文在對我市部分鄉鎮深入調查的基礎上，提出壹些粗淺的思考。
壹、當前我市鄉鎮機構管理中存在的問題
(1)體制原因產生的問題。
鄉鎮作為基層的壹級黨委和政府，受行政體制的影響，其經營管理具有很強的強制性特征。其行政區劃或受歷史沿革影響，或受交通、通訊、自然地理條件制約，有時不適應當前當地經濟發展要求；其機構設置往往更多考慮與上級機構的對應關系，而不符合精簡高效的原則，等等。由於體制原因，鄉鎮機構管理存在諸多問題，具體體現在以下幾個方面:
1，規模小，行政成本高。
根據去年底的統計，全省共有1.754個鄉鎮，平均人口2.06萬。與此相比，我市的鄉鎮規模要小得多。全市共有194個鄉鎮，總人口248萬人，平均每個鄉鎮1.28萬人(由於我省其他市和我市相關鄉鎮正在合並，鄉鎮數量和鄉鎮平均人口都在變化，故本文引用去年年底的統計數據)。以蓮都為例，20個鄉鎮原有人口16.8萬，每個鄉鎮平均人口不到10萬。鄭地鄉最低常住人口只有2400人。小城鎮和村莊，壹方面難以充分發揮資本、技術、人才等要素的集聚功能和空間重組，資源享用性差制約其發展步伐和城市化進程；另壹方面，鄉鎮規模小並不意味著鄉鎮政府機構的精簡和效率的提高。反而由於鄉鎮上下機構配套問題，行政成本高，壹定意義上增加了農民負擔。以松陽、龍泉為例。去年，這兩個縣市共有20個鎮，17個鄉鎮，總人口分別為231242萬人和274213萬人。財政供養人數(含教師)分別為3125和3529人，平均74人和78個農民供養1人。
2、機構分散，服務功能缺失。
目前，我市鄉鎮機構過多，但職責不清，壹定程度上存在推諉扯皮、效率低下的問題。以蓮都水格鎮為例。幹部31，機關卻有15，包括黨群、組織、宣傳、民政、工業、綜治辦、計生辦、文件檔案室、城建辦。機構數量多，並不代表鄉鎮有比較完備的服務功能。林業、工商、財稅、司法、公安、土地“垂直”管理後，鄉鎮政府職能不全，給人民生產生活帶來諸多不便。同時，鄉鎮作為壹級基層政府，失去了壹些服務職能，群眾什麽都做不了，這也在壹定程度上影響了鄉鎮黨委和政府的威信，不利於加強和鞏固基層政權。
3.人員雜，整體素質低。
以蓮都碧湖鎮為例，其工作人員包括鎮機關黨政綜合辦、農辦、工辦、黨群辦、計生辦、城建辦等六個辦公室的幹部，各事業單位的工作人員，以及區直部門派駐的司法、派出所、工商行政管理單位。其中，在其各機構中，分為鄉鎮所屬農業綜合服務站、文化站、廣播電視臺、計劃生育服務站、區屬部門派駐的林業站、水管站、衛生所等9個機構，市級部門垂直管理的土地管理處、城建規劃處。在身份上，可以分為公務員、招聘幹部、正式工、合同工等。在人員經費來源上，可分為全額撥款、定額補貼(2000元/年)、差額撥款、自收自支等，工資標準不同。由於人員眾多，來源不同，整體素質不是很高。具體來說，壹是文化素質參差不齊。鄉鎮“七技師”主要是過去從農村招聘的幹部，相對文化素質較低。如碧湖鎮農技站編制的28名幹部中，初中及以下文化程度的有6名；二是業務水平參差不齊。特別是農技隊伍知識陳舊、技能單壹的問題相當突出。往往是農科站的不懂農經，農經站的不懂農機。而且有的地方農民早就不養蠶了，卻還有蠶農，還拿財政工資，這壹點比較突出。第三，責任感參差不齊。目前鄉鎮工作人員中有壹部分非公務員，在工資福利待遇上與公務員有較大差別，所以在配合政府中心工作上不是很積極。
4.財力薄弱，調控能力差。
由於我市城市化水平較低，城鄉二元經濟結構明顯。以蓮都為例，1999年地方稅收151.7萬元，其中市區13963萬元，占地方稅收的92%，而其他20個鄉鎮的地方稅收為1207萬元，僅占地方稅收的8%。同時，隨著國土、林業、公安等部門的垂直管理，預算外收入銳減，而城鎮需要花錢的內容不斷增加，財政支出增加。鄉鎮財政經常入不敷出，赤字沈重。松陽、龍泉兩縣市2000年鄉鎮財政收入分別為1554.2萬元和1124萬元，但財政支出卻達到3224.5萬元和3851000元。雲和縣除雲峰、巫溪外，其他13個鄉鎮去年全部出現財政赤字。鄉鎮財政困難，政府調控資金的能力減弱，壹些應該做的事情因資金不足而做不了，間接削弱了政府的行政和服務職能，不利於鄉鎮幹部隊伍的穩定和政府威信的提高。
(2)機制產生的問題。
體制不順，必然導致機制失靈。鎮與部門的關系，鎮與縣(市、區)部門的關系，鎮與所屬事業單位的關系，涉及到具體工作的順利開展和利益關系的分配，錯綜復雜。這些關系梳理不好，必然直接影響工作效率的提高和機構的正常運轉。這些問題主要表現在以下幾個方面:
1，職權與權力分離。壹是該做的事做不了，存在“缺位”現象。鄉鎮作為壹級政府，應該有相對完善的職能，方便群眾辦事。但是，目前鄉鎮政府職能不全，政府對這些部門的調控和協調作用在減弱。然而，群眾需要的服務沒有得到滿足，因為鄉鎮在這方面沒有權威。第二，不該做的事情固執地去做，存在“越位”現象。本來按照職責征收農業稅應該是稅務機關的工作。壹般來說，鄉鎮機關的工作人員沒有收稅的權力。然而，在目前的情況下，征收農業稅很難，而且成本很高。因此，縣(市、區)政府對鄉鎮實行農業稅征收考核。如果壹時不能完成征收指標，不足部分必須由鄉鎮財政補足。為此，鄉鎮每年都要動用大量的人力物力來收稅。由於稅收工作政策性強，農民對其理解不壹。如果不註意方式方法，就容易導致幹群關系緊張。
2.人權與行政權是分離的。無論是鄉鎮所屬事業單位，還是派駐鄉鎮的行政單位，他們的人員由縣(市、區)部門管理，工資由財政支付，工作地點和服務對象都在鄉鎮。這種關系的二元性最終導致了“見而不管”、“管而不見”的尷尬局面。特別是對於壹些車站，鄉鎮有義務承擔工作卻沒有人事管理權，比如每年的社會治安綜合考核，責任主體在鄉鎮，鄉鎮無權過問人事和移交派出所、司法所、更不用說的人事管理權。人權和行政權力不能很好地統壹，幹部管理缺乏有效的制約和激勵機制，工作人員工作質量完全取決於個人素質，隨意性很大。
3.財權和行政權是分開的。作為壹級政府，壹個要吃飯，壹個要建設。目前，我市大部分縣(市、區)由鄉鎮財政負責。除基本工資和辦公費外，鄉鎮幹部的補貼、會議費和業務費應由鄉鎮承擔。此外，各類公共基礎設施、文化衛生、民政福利等需要投入的資金，往往需要各鎮自行籌集。我市大部分鄉鎮由於經濟發展的速度和質量，財政捉襟見肘，甚至赤字沈重，負債運行。此外，農業基礎設施建設資金往往被縣(市、區)財政或上級部門切塊交給部門管理。為了盡可能爭取到這部分資金，鄉上做了不必要的財力和人力。盡管如此，壹些部門仍擅自截留專項補助資金，群眾對此意見很大。
二、對我市鄉鎮機構改革的建議
根據我市實際，當前鄉鎮政府的工作重點是加快農村城鎮化步伐，加快人口和產業集聚，促進人才、技術、資本等要素合理流動，改變城鄉二元經濟結構，加快農村工業化和現代化步伐。根據這壹目標，我們認為下壹步鄉鎮機構改革要做到五個結合:
(1)把鄉鎮機構改革與行政區劃調整結合起來。完善鄉鎮政府職能，精簡機構，減輕財政支持壓力，是鄉鎮機構改革的基本目標。要解決這壹矛盾，鄉鎮機構改革必須與鄉鎮區劃調整相結合。我省義烏將行政區劃調整與鄉鎮機構改革相結合，采取城區撤鎮改街、農村撤鎮並鎮的做法，將原有的21鎮調整為8鎮5街，在城市發展形態上形成了“壹個中心城市、三個副中心、五個特色鎮”的格局，加快了建設現代化商貿城市的步伐。因此，在調整鄉鎮行政區劃時，必須與麗水中心城市的規劃目標和發展區域經濟的目標相銜接。首先，要拓展中心城市的發展空間。在撤城關鎮、設辦事處的基礎上，在條件成熟的前提下，將城市空間向涪陵、連城擴展，為建設具有壹定人口規模的中等城市奠定基礎。其次，重點發展其他八縣市的城關鎮，增強其對縣域經濟的帶動作用。比如雲和縣將烏溪鄉並入雲和鎮，這是雲和實施“小縣大市”戰略後的重要壹步。壹方面有利於雲和木制玩具產業空間的拓展和規模的形成；另壹方面擴大了運河鎮的經濟規模和用地規模，有利於統壹規劃、建設和管理，提高基礎設施的享受性，提升城市品位。第三，要擴大中心鎮規模。對於碧湖、湖鎮、聞喜、固始等經濟發展較快、交通便利、有壹定產業基礎的建制鎮，可將附近的建制鎮合並，連片發展，增強其集聚性和要素的合理配置。蓮都撤銷聯合鄉，並入碧湖鎮。碧湖鎮人口從3.97萬增加到4.6萬，面積從83.6平方公裏擴大到1.333.53平方公裏。輻射半徑明顯擴大，有利於發揮中心鎮對區域經濟的帶動作用。當然，鄉鎮區劃的調整要結合其產業特點，有主導產業的培育和扶持。從產業集聚的角度來說，要因地制宜，分類指導，讓小城鎮真正成為區域經濟的“發展極”。
鄉鎮規模擴大後，為便於鄉鎮管理，同時減少村經費支出，條件成熟時也可合並行政村。目前，我市共有3666個行政村，每個行政村平均人口只有676人。由於我市農村二三產業不發達，村級集體經濟本身比較薄弱，甚至是壹個“空殼村”。行政村太多，村幹部數量相應增加，村幹部誤工補貼是壹筆不小的開支。因此，隨著交通、通訊和生產條件的改善，較小的行政村可以適當合並。
(2)把鄉鎮機構改革與鄉鎮政府職能轉變結合起來。在市場經濟條件下，政府不應過多幹預微觀經濟活動，而應切實將其職能轉變為提供公共服務、加強社會管理和促進經濟發展。凡是市場機制能解決的，政府不再幹預；公民社會能負擔的不再由政府分配。要徹底改革鄉鎮政府審批制度，減少審批環節，提高工作效率。目前我市鄉鎮普遍設立了“便民窗口”，要充分發揮其服務功能，真正為民辦事。同時，要理清思路，真正把政府做不到、做不好的事情轉移給企業、市場和社會中介組織。雲和縣雲和鎮的木制玩具產業是其支柱產業。企業急需產品出口報關、商檢、新產品開發設計、財務代理等服務。但是，鎮政府是不可能管這些內部業務的。如何找到企業需求和鎮政府服務職能的最佳結合點？為此，鎮政府支持相關專業人員成立運河鎮企業服務中心，按照市場經濟規律，以有償服務的形式為企業提供專業、快捷的服務，大幅降低企業管理成本。像這樣的社會中介組織，既可以作為政府與企業、社會之間的橋梁和紐帶，為政府承擔壹些管理任務和工作，也可以為政府人員提供新的工作崗位和發揮特長的機會，值得鼓勵和大力發展。
(3)要把鄉鎮機構改革與理順條塊分割結合起來。只有權責壹致，才能理順關系，合理劃分權責，理順條塊分割的關系，明確責任，建立有效的激勵機制。根據省委要求，“除鄉鎮已設置的公安派出所、工商行政管理所、稅務所等機構外，其他縣級政府部門派駐鄉鎮的機構原則上要下放，實行條塊結合、條塊管理的體制，克服多頭管理”；用於工商、公安、法院等。，與物品業務密切相關，具有較強的專業性和執法職能，在維持原有體制的條件下，應實行雙重領導和物品管理體制。但在副科級以上幹部的任用上，最好征求地方黨委的意見，年度考核也要綜合地方黨委的考核意見；通過討論協商，部門和鄉鎮可以從調動幹部積極性的角度，在全區範圍內調配使用原駐鄉鎮人員；派駐鄉鎮的部門和機構下放到鄉鎮後，各部門要加強對其業務的指導、監督和檢查，不斷提高這些人員的業務水平，更好地為農村經濟發展服務。
(4)把鄉鎮機構改革與精簡機構和人員結合起來。為了實現精簡高效的目標，需要重新核定人員和機構的編制，最大限度地減少人員和機構的隨意性，降低行政成本。
1，精簡領導職數。本著“精幹高效”的原則，嚴格控制鄉鎮領導班子數量，黨政領導可以根據需要跨崗。鄉黨委書記可兼任鄉長(或鄉人大主席)，黨委書記可兼任紀檢書記，團宣傳委員可兼任副鄉長壹名。分管武裝、政法工作的黨員副職可以跨崗位。同時，適當增加主任科員和副主任科員的非領導職數。
2、精簡機構。鄉鎮行政機關可以根據經濟社會發展和政府職能轉變的需要，調整為黨政辦公室、建設發展辦公室、社會發展辦公室、綜治辦四個內設機構。農業、衛生、文化、廣電、水利等部門派駐鄉鎮的機構。下放至鄉鎮後可根據工作性質和內容與鄉鎮所屬事業單位合並。如衛生所和鄉鎮醫院；文化部門和文化站；水管站和水利協會；農業技術站和農業技術推廣綜合服務站。在此基礎上，將文化和廣播電視臺合並，組建鄉鎮文化廣播電視中心，以社會化服務發展文化廣播電視事業；將涉農站並入鄉鎮農業綜合服務站，以企業形式發展涉農服務。當然，這些機構的合並要以能否在市場競爭中生存下來為前提，否則搞“壹刀切”是沒有意義的。碧湖、固始、湖鎮等有條件的地方，可以將農機站從鄉鎮農技推廣綜合服務站中分離出來，成立面向企業的農機服務中心。因為在這些耕地連片的流域，按照農業適度規模經營和農業生產社會化分工精細化的要求，農機服務市場前景廣闊。從壹個現實的例子來看，碧湖種糧大戶葉利蓉在農忙季節，利用自己的農機具，為農民提供機械化割稻服務(每畝70元)，深受農民歡迎。
3.精簡人員。首先，可以把鄉鎮機構減員與上級落實相關政策結合起來。機關人員分流的渠道和政策可根據李偉辦[2006 54 38+0]13號文件《關於市直機關事業單位改革人員分流的若幹意見》組織培訓，結合鄉鎮實際；離崗退休或提前退休；鼓勵政府官員辭去公職，為自己尋找工作的措施被轉移。按照省委要求，鄉鎮機構人員比例原則上不低於20%。因此，壹要鼓勵早退休或早退休；二是辭退臨時工；第三，考核不合格的要辭退。其次，精簡人員可以與加強中心村建設相結合。對有條件的行政村，可采取聘任制的方式，將鄉鎮機關人員派往行政村擔任黨支部書記。在發展壯大村集體經濟的前提下，將派遣人員的工資福利逐步由財政撥款轉為村集體經濟。第三，我們可以把縮小規模與加快農業產業化結合起來。鼓勵有技術專長的鄉鎮人員按照市場機制參與或創辦經營實體。雲和縣沙溪鄉並入城關鎮後，鄉黨委政府通過政策扶持，鼓勵農技人員以技術入股的形式參與農業綜合開發，既發揮了農技人員的專長，又滿足了農業發展對技術的需求，減輕了鄉鎮財政壓力，達到了壹舉兩得的效果。
(5)把鄉鎮機構改革與提高依法行政水平結合起來。在鄉鎮機構改革中，無論是行政區劃調整，還是機關事業單位分流，都必須嚴格按照相關法律法規執行，不能自行其是。同時，要完善政府運行機制，加強行政管理的程序化、規範化和法制化。特別是鄉鎮有執法權的機構下放到鄉鎮政府後，鄉鎮黨委政府不能因為自己的工作需要，要求這些有執法權的站“變通”，或者服從鄉鎮領導的主觀意圖；車站工作人員也要加強學習，提高業務素質，提高執法水平，努力在維護法律的公正性和嚴肅性與配合鄉鎮黨委、政府中心工作之間找到最佳結合點；各部門要加強對下放鄉鎮站的業務指導和監督，不能因為這些站給了鄉鎮就削弱執法力度或者幹脆不管。
(市委政策研究室翁誌紅)
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發展:市政府直屬有關單位，各縣(市、區)委、縣(市、區)人民政府。