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在朝廷與各國正式宣戰之前，以劉坤壹、張之洞為核心的東南地區督撫感到大局已難挽回，於是開始大膽籌劃以“保境安民”為主旨的“東南互保”。張之洞、劉坤壹多次與外國駐漢、駐滬領事館和有關洋人聯絡，壹再表示決不願與洋人開戰，堅決保護洋人生命財產安全、維持壹方平安的主張。英國擔心他們無力保持局勢穩定，提出可以派軍艦進入長江協助，但為張、劉拒絕，表示自己有足夠的力量保持長江流域穩定。同時，張之洞還致電壹些駐美、日大臣，要其勸說兩國仿效英國，不對中國東南動武，“***保東南大局”。在劉坤壹、張之洞的指示下，早有此意的盛宣懷在東南官員之間、在中外之間四方聯絡，積極奔走，成為“東南互保”的穿針引線者。李鴻章、袁世凱也對東南互保表示堅決支持。
就在東南督撫開始與列強接觸、談判的關鍵時刻，6月21日慈禧向各國“宣戰”的消息傳來，同時，朝廷還在20日、21日先後下達令各省督撫“聯絡壹氣保疆土”和“招義民禦侮”的諭旨。
劉坤壹、張之洞知道事關逆旨抗上，非常擔憂，而盛宣懷也擔心宣戰上諭壹旦公開，談判將功敗垂成，立即建議劉、張令各電報局不準公開宣揚此諭，只能“密呈督撫”。
劉坤壹、張之洞、李鴻章對盛的主張表示支持，劉坤壹派沈藹蒼，張之洞委托陶森甲為全權代表，會同上海道余聯沅與在滬各國使節交涉。盛宣懷擔心清朝駐外公使探到宣戰詔書後立即回國，他認為這無異於宣戰，所以建議他們不要“下旗回國”，而駐外公使們也極力贊成東南互保、不贊成“宣戰”。6月22日，劉坤壹、張之洞聯名上奏，以東南無義和團義民，不能執行宣戰諭旨為由，要求解散義和團，保護使館，公開表明了他們與朝廷截然相反的立場，舉起了東南互保的旗幟。
但當時東南地方官僚內部意見並不完全統壹，原來支持義和團的山東巡撫、於1899年末擔任“長江水師巡閱使”的李秉衡，在1900年5月下旬行抵江蘇省會所在地蘇州，雖然他在江南五省的總督巡撫聯名反對招撫義和團，並在發往朝廷的電文上名列首位，但他卻主張炮擊長江上的外國軍艦，並從蘇州趕到江陰炮臺，做炮擊準備。盛宣懷得此消息大驚失色，他知道如果炮擊長江外艦，東南互保將功虧壹簣，立即電告劉坤壹、張之洞。此時恰逢朝廷要各地督撫勿再遲疑觀望，迅速籌兵籌餉，北上增援，如有疏失，唯各該督撫是問。劉坤壹借機以李秉衡“威望素著”為由，令其馬上從江陰趕到兩江總督所在地南京，命令他帶兵北上保衛朝廷。李素忠誠，立即帶兵北上，劉坤壹就此名正言順地排除了東南互保的壹個“障礙”。
6月23日，盛宣懷、余聯沅、陶森甲和沈藹蒼四人通過總稅務司赫德的幫助，同駐滬各國總領事舉行正式會談，商討東南互保的總體策略和具體方針。談判內容有保證東南地區外國人生命、財產安全，同時也有要列強約束各自軍隊和船只水手的內容。盛宣懷唯恐夜長夢多，6 月24 日又電告李、劉、張，勸他們在未正式接到朝廷宣戰上諭之前趕快與各國領事訂約，主要內容是“ 挽救時局” ，“ 與各領事訂約，上海租界準歸各國保護，長江內地均歸督撫保護，兩不相擾，以保全商民人命產業為主；壹面責成文武彈壓地方，不準滋事，有犯必懲，以靖人心” 。他進壹步分析了形勢：“北事不久必壞，留東南三大帥以救社稷蒼生，似非從權不可，若壹拘泥，不僅東南同毀，挽回全局亦難。”此電壹是提出了東南互保的基本原則，二是以救社稷蒼生、盡力挽回全局等“大義”打消李、劉、張等地方大員對抗旨的顧慮，使這種戰時地方公開不服從中央、明顯抗旨的行為具有某種“合法性”。李、劉、張閱後表示同意。
從最早接觸、談判開始，外國官員對中國地方官員能否違背朝廷旨意保護外國人生命財產安全大有疑慮，直接問即使訂立條約互保安全，但如果貴國大皇帝又有旨來殺洋人，是否又遵旨照辦？中方代表謊稱此次訂約系奏明辦理，壹再強調是奉旨辦事。
經張之洞、劉坤壹指派，上海道余聯沅為代表、盛宣懷為幫辦於6月26日在上海正式就“東南互保”與上海各國領事談判。會議通過了盛宣懷草擬的《東南保護約款》和《保護上海城廂內外章程》。保證東南和平的《東南保護約款》，又稱《中外互保章程》，***9款，主要內容是：上海租界歸各國***同保護；長江及蘇杭內地歸各督撫保護，嚴拿土匪，保護各國商民和傳教士產業；各口岸已有外國兵輪的，仍照常停泊，但水手不得上岸，如果不與中國督撫商允，各國不得多派兵輪駛入長江等處，兵輪不得在吳淞及長江各炮臺附近停泊；各國兵輪不得往上海制造局、火藥局壹帶遊弋停泊，而中方保證制造局軍火專為防剿土匪和保護商民所用。
《中外互保章程》在上海簽訂後，劉坤壹、張之洞分別致電駐歐、美、日使節，要求他們向所在國的外交部遞交東南互保條文，陳以利害，促成在上海的談判。地方督撫，直接染指、參與本應是中央政府才有的外交權，直接向駐外使節發指示，這也是督撫權力擴大的壹個重要標誌。
東南督撫緊鑼密鼓地商議東南互保，彼此溝通既要迅速，又要保密，電報起了重要作用。早在1880年10月，經過李鴻章十數年不懈努力，清廷終於允準他在天津設立電報總局，李鴻章任命盛宣懷為總辦。天津為“總局”，上海“副之”，蓋因上海電報分局為南路各局總匯，並且上海也是外國在華電報的匯集之地。這是中國近代電訊事業的開始，二十年來電報線路已經遍布全國各地，但義和團運動爆發後，電、電線、電報局都是團民眼中最主要的“洋”物，必須鏟除。在此期間，北方的電報通信系統受到了前所未有的破壞，直隸、京津線路破壞尤其嚴重。直隸線路的破壞，使北京與武漢、西安的通信不暢。京津線的破壞，後果更加嚴重。因為該線路連通北京天津，又通過海底電線接通上海，是清政府對外通信聯絡的主要通道。但北方各省嚴控義和團的只有山東袁世凱，在山東境內保護電線電報局，還能保持線路暢通。這樣，朝廷與東南諸省的許多信息，彼此都要通過袁來轉達。
當宣戰上諭正以“六百裏加緊”的傳統方式傳送全國各省，山東巡撫袁世凱是除直隸總督外最早接旨的。接旨後，他用電報率先向李鴻章、劉坤壹、張之洞、盛宣懷四人通報了中外決裂的消息。此四人得到消息後，開始了東南互保的謀劃。電報局總辦盛宣懷嚴令各電報局封鎖宣戰諭旨，並且規定東南督撫之間的密切商議壹律用密碼轉盛本人，保證了各省官員電報信息傳遞的秘密性和安全性。如果沒有電報這項新技術，或電報被朝廷掌控，東南互保也很難成局。
東南互保正式成立後，兩廣總督李鴻章、閩浙總督許應骙、山東巡撫袁世凱、四川總督奎俊，以及陜西巡撫端方等均對東南互保表示贊同，遠遠超出了長江流域的互保範圍。
東南互保”與朝廷的“宣戰”諭旨顯然相悖，所以張之洞、劉坤壹在簽約的同壹天就會銜電奏慈禧，力陳苦衷，有理有據，使朝廷接受他們的所作所為。此奏由張起草，壹開始就明確表示不贊同朝廷向各國宣戰和招募義和團民的政策，並勸朝廷改變政策：“此次大患在與各強國壹齊開釁”，“拳會僅持邪術”根本不可能以血肉之軀戰勝列強的炮火。“以京師之重地，作孤註之擲，危迫甚矣。論兵力，壹國焉能敵各國，不敗不止；論大勢，各國焉肯輸壹國，不勝不止”。結果必然是“各國大隊直入京城，宗社乘輿，何堪設想！此臣等痛哭流涕，不忍言而不敢不言，不得不萬叩以請朝廷嘔思變計者也”。而且，長江沿岸只有搶劫偷盜的“會匪”“拳匪”，“並無拳會之黨可招”。
在論證了朝廷面臨可怕的局面後，他們自然得出為全國計、為朝廷計應實行“東南互保”的結論：“就目前計，北事已決裂至此，東南各省若再遭蹂躪，無壹片幹凈土，餉源立絕，全局瓦解，不可收拾矣。惟有穩住各國，或可保存疆土。”由於列強在長江流域的利益矛盾嚴重，“在我正可就其所忌而羈縻牽制之。若鼓動壹國，勢必群起而攻，大沽覆轍可深鑒也，此實委曲求全之策”。他們坦承，在長江流域如果只與壹國開戰，有可能支撐半年，但如果說可以抵抗多國，則“臣等誠不敢故作矜誇之語，以欺君父而誤國家”。“總之，能聯絡壹日，長江以內尚可使外人無從逞誌”。
他們抓住諭旨中有“各督撫互相勸勉聯絡壹氣，***挽危局”的字句，盡量將東南互保說成是符合聖旨的“聯絡壹氣，***挽危局”之舉。當然，他們不能不表示：“倘各國必欲以幹戈從事，派大隊兵艦來江攻我營臺，實逼處此，臣等受恩深重，有守土之責，自當盡力抵禦，存亡與***。”最後，他們特別強調朝廷不要將駐外使臣召回，“若使臣下旗回國，即是明言決裂，自認攻毀各國人命物產，以後更難轉圜，似宜仍令暫駐各國為宜”。盡量為朝廷日後議和留下後路。
6月28日，即東南互保的“章程”簽訂兩天後，朝廷的“宣戰”諭旨才在上海公布，張之洞、劉坤壹向盛宣懷等保證，壹切責任都由他們兩人承擔。
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